您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

上海市人大常委会


上海市人大常委会2006年度工作要点

（2006年3月1日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）
　　

　　2006年是实施“十一五”规划的开局年，也是市人大常委会全面贯彻党的十六届五中全会、市委八届八次全会和人大工作会议精神的落实年。常委会全年工作的指导思想和总体要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领人大各项工作；紧紧围绕全市大局，牢牢把握增强城市国际竞争力的发展主线，紧扣“落实、聚焦、突破”的工作基调，认真行使宪法法律赋予的职权，进一步发挥代表作用和加强常委会制度建设，进一步推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设；坚持正确的政治方向，坚持民主集中制，坚持走群众路线，与时俱进，求真务实，努力开创上海人大工作的新局面。
　　一、立法工作
　　进一步加强立法工作，着力提高立法质量，注重法规的针对性和操作性，适应上海经济和社会发展的实际需要。
　　（一）适时安排审议的立、改、废项目
　　1、法律援助若干规定
　　2、集体合同条例（暂定名）
　　3、义务教育均衡发展若干规定（暂定名）
　　4、促进科技创新若干规定（暂定名）
　　5、促进科技资源共享（大型仪器设备设施共享）若干规定（暂定名）
　　6、废旧金属收购管理规定（暂定名）
　　7、保护供电安全若干规定（暂定名）
　　8、道路桥梁管理条例（修订）
　　9、实施《大气污染防治法》办法（修正）
　　10、植树造林绿化管理条例（修订）
　　11、实施《气象法》办法
　　12、水务方面4件法规的修改（涉及行政执法主体变动）
　　交通方面3件法规的修改（涉及行政执法主体变动）
　　13、市政府规章设定行政处罚罚款限额的规定（修订）
　　（二）条件成熟即提请常委会审议的预备项目
　　1、节约能源条例（修订）
　　2、燃气管理条例（修订）
　　3、房地产开发经营条例（暂定名）
　　4、道路交通管理条例（修订）
　　5、电子商务条例（暂定名）
　　6、养犬管理条例（暂定名）
　　7、少数民族权益保障条例（修订）
　　8、实施《妇女权益保障法》办法（修订）
　　9、人才市场管理条例（暂定名）
　　10、街道办事处条例（修订）
　　11、艾滋病防治条例（暂定名）
　　12、终身教育促进条例（暂定名）
　　（三）立法调研项目
　　1、公证条例（修改）
　　2、监督司法工作条例（修改）
　　3、实施《土地管理法》办法（修改）
　　4、出租汽车管理条例（修改）
　　5、防汛条例（修改）
　　6、滩涂管理条例（修改）
　　7、湿地保护条例（暂定名）
　　8、海外人员来沪工作若干规定（暂定名）
　　9、农民合作经济组织条例（暂定名）
　　10、国防教育条例（暂定名）
　　11、市级预算审查监督规定（修改）
　　（四）立法方面其他工作
　　1、探索用地方立法为浦东综合配套改革试点提供法制保障；
　　2、继续做好有关法规的立法质量后评估工作；
　　3、按照科教兴市地方立法框架，督促有关方面加快科教兴市相关立法项目的起草工作。
　　二、监督工作
　　进一步改进监督方式，着力增强监督实效，推动法律法规实施和“一府两院”改进工作，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题和改革发展稳定中的难点问题。
　　（一）常委会重点执法检查和监督项目
　　1、以饮用水为切入点，继续开展食品安全跟踪监督；以河道整治为切入点，继续开展水环境保护工作跟踪监督。
　　2、围绕营造市民群众的良好居住环境，开展住宅物业管理法规的执法检查。
　　3、围绕方便群众就医，开展社区卫生和农村合作医疗情况的工作监督。
　　积极配合全国人大执法检查组来沪开展相关法律的执法检查工作。
　　（二）听取和审议市政府专题工作报告
　　常委会会议听取和审议下列专题工作报告：
　　1、召开常委会扩大会议，听取和审议市政府上半年工作和计划、预算执行情况报告，组织代表评议市政府半年工作；
　　2、本市2005年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告；
　　3、本市2005年度本级决算报告；
　　4、加大金融集聚和金融创新力度，推进金融中心建设情况的报告；
　　5、推进和实施浦东新区综合配套改革试点情况的报告；
　　6、本市城市网格化管理情况的报告；
　　7、建设社会主义新郊区情况的报告；
　　8、职业教育发展情况的报告；
　　9、2006年规划工作情况（书面报告）；
　　10、2006年环保工作情况（书面报告）。
　　主任扩大会议听取下列专题工作汇报：
　　1、本市国资国企改革及提高职工收入情况；
　　2、文化体制综合改革情况；
　　3、审计问题整改情况；
　　4、本市2005年度非税收入征缴使用管理情况；
　　5、贯彻实施《治安管理处罚法》情况；
　　6、房地产市场发展情况；
　　7、突发公共事件应急预案有关情况；
　　8、物价工作有关情况。
　　常委会会议或主任扩大会议听取下列由市政府提请通报的重要事项：
　　1、增强自主创新能力，深入推进科教兴市主战略实施的有关情况；
　　2、世博会各项筹备工作的实施情况；
　　3、现代服务业集聚区建设情况；
　　4、全面启动第三轮环保三年行动计划的有关情况；
　　5、安居、就业和社会保障方面的有关情况；
　　6、公共卫生体系建设的有关情况；
　　7、教育综合改革的有关情况。
　　（三）述职评议工作
　　常委会对6位市政府组成人员开展述职评议。采取两种方式：
　　1、在常委会全体会议上进行述职评议。评议对象为：市民族和宗教事务委员会主任周富长、市劳动和社会保障局局长祝均一、市水务局局长张嘉毅。
　　2、被评议人员向常委会书面述职，接受评议。评议对象为：市发展和改革委员会主任蒋应时、市经济委员会主任徐建国、市财政局局长刘红薇。
　　探索述职评议与专项工作评议、与询问相结合的监督方式，着眼于推动被评议人员及其领导的部门改进工作。
　　（四）预算监督
　　开展对25个部门2006年度预算批复和执行情况的监督，深化预算预审与初审，审查决算，进行教育投入绩效监督和地方人大预算审查监督的研究，开展民防专项资金和财税体制改革的调研，继续做好对审计查出问题整改情况的跟踪检查。
　　（五）各委员会执法检查、跟踪监督或调查研究
　　有关委员会分别组织开展经济运行情况分析；防汛条例执法检查；落实非公经济发展政策、行政审判、监所检察、代为经租侨房新方案实施情况跟踪监督；2005年述职评议人员整改情况跟踪监督、未成年人保护条例、出版物发行管理条例实施情况调研等工作。
　　（六）其他监督工作
　　1、认真贯彻全国人大对地方人大信访工作的要求，继续做好代表参与信访的工作，试行常委会委员和各委员会委员参与信访接待工作。
　　2、开展“推进建设节约型城市”为主题的中华环保世纪行宣传活动。
　　三、讨论决定重大事项
　　进一步探索行使重大事项决定权的有效方法，着力推进重大事项决策的民主化、科学化和法制化，更好地实现党的主张和人民的意愿。
　　1、根据形势发展和本市实际需要，及时依法讨论市政府等提请审议的节能工作、开展“五五”法制宣传教育等重大事项议案，作出决议或决定。
　　2、组织重大事项征求意见会，认真听取和讨论有关改革方案等重大事项的汇报，加强事先调研，反映民意、集中民智，提出意见和建议。
　　四、代表工作和区县乡镇人大换届选举
　　进一步深化代表工作，着力支持、规范和保证代表依法履行职责，充分发挥代表的主体作用，更好地参与管理地方国家事务。
　　1、进一步扩大代表知情权，继续办好“改革与市情”等专题报告会，办好人大代表网和上海人大月刊，深化“人大网议日”活动，为代表知情知政搭建平台，提供信息。
　　2、组织更多的代表参与常委会和专门委员会的立法调研、执法检查、视察、专题调研、预决算预审和初审等工作；邀请更多在基层工作的代表列席常委会会议、主任扩大会议；丰富代表小组活动内容，完善制度规范。
　　3、加强督办力度，提高代表议案和书面意见的办理质量。认真审议市人大专门委员会关于市十二届人大四次会议主席团交付审议的代表议案审议结果报告，建立闭会期间受理代表议案的制度规范。建立主任会议重点督办制度，发挥委员会在督办工作中的作用，督促有关部门切实提高代表书面意见的解决率。
　　4、针对代表履职实际，开展多形式、有实效的培训。继续办好基层代表轮训班、代表履职培训班、预算审查等各种专题培训班。组织开好部分省市人大培训工作研讨会。
　　5、加强常委会组成人员与代表的联系，完善常委会组成人员联系代表、各委员会联系相关行业和领域代表的制度，定期向代表通报情况，定期向代表寄送经济分析等材料，经常听取代表的意见和建议。
　　6、认真贯彻市委14号、16号文件精神，推动落实代表执行职务的各项保障措施。
　　7、做好区县乡镇人大代表换届选举工作，成立选举工作机构，加强工作指导。坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，确保换届选举工作顺利进行。
　　五、常委会自身建设
　　进一步加强常委会思想、组织和制度建设，着力提高常委会依法履职的水平。
　　1、组织常委会全体组成人员认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，紧密结合形势任务和人大工作实际加以贯彻，增强执政意识、大局意识、群众意识和责任意识，巩固和扩大保持共产党员先进性教育活动的成果，以高昂的热情和科学的精神做好各项工作。
　　2、认真落实新制定的各项制度，根据需要及时梳理和修订人大工作方面的法规，完善议事程序，健全工作规范。
　　3、加强人民代表大会制度和人大工作的宣传与研究，丰富宣传内容和形式，扩大范围和影响，使这项根本政治制度深入人心；努力形成一批研究成果，用以指导实践。
　　4、加强人大机关队伍建设，完善“肯干事、能干事、干好事”的机制和规范。




　　【内容提要】：
民间借贷纠纷案件可能是民事案件中最为简单的案件了，但研究案例可知，法官们在判决书中引用规范性法律文件时还存在不统一的现象。大致可分为两类，一是引用《民法通则》及其司法解释类，一是引用《合同法》类。究其原因，可能是因为民间借贷合同的法律规范分布于《民法通则》、《合同法》及《民法通则解释》、《借贷意见》中，造成了理解上的偏差。本文对前述四个规范性法律文件所涉民间借贷合同的条款进行了全面分析，探讨了民间借贷纠纷案件的四种基本类型及其逾期利息的计算方法，总结出在判决书中应引用《合同法》、《借贷意见》作为裁判依据，无需适用《民法通则》、《民法通则解释》中关于民间借贷合同的相关条款。

【关键词】：民间借贷；法条引用；裁判依据；规范化。

案例表明，法官在对民间借贷纠纷案件作出判决时存在适用裁判依据不统一的现象。有些法官习惯于依照《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）的规定作出判决，[1]有些法官则依据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）作出判决，[2]而《民法通则》、《合同法》并用的也不少见。[3]根据案情，有些法官会一并引用《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》（以下简称《民法通则解释》）作出判决，[4]也有同时引用《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》（以下简称《借贷意见》）的。同样是民间借贷合同纠纷，为什么不同的法官会适用不同的裁判依据作出判决？难道是因为不同的案件，需要适用不同的裁判依据？如果是，那么造成需要适用不同的裁判依据的情形是什么？如果不是，怎样实现规范化引用？对民间借贷合同，《合同法》是否可以优先于《民法通则》适用？《民法通则解释》中的有关民间借贷合同的规定与在其后施行的《借贷意见》又有何区别与联系？本文通过分析前述四个规范性法律文件，尝试理清前述问题，并构建民间借贷纠纷引用规范性法律文件的规范化模型。

一、《合同法》优先于《民法通则》适用

1.特别法优先于一般法

特别法优于一般法，是法律适用的基本原则。之所以要对同一主体制定的法实行“特别法优于一般法”，是因为特别法一般是针对特别人、特别事或特别地域而专门制定的，它的内容是一般法所没有涉及或一般法虽有涉及但较原则、笼统、抽象等，因此，在针对有关人、事、地区时，要适用特别法，而不适用一般法。[5]就同样规范了合同关系的《合同法》与《民法通则》来讲，《合同法》作为特别法应当优先《民法通则》适用。当法官裁判案件时，遇普通法与特别法均有规定的事项，应当优先适用特别法的规定。[6]《合同法》第十二章单列一章对借款合同进行了规范，与原《经济合同法》和《借款合同条例》相比，本章扩大了借款合同的适用范围，不仅商业银行的借（贷）款行为适用借款合同，而且普通的民事主体之间的借款行为，只要没有违反相关法律的规定，同样属于借款合同。[7]所以，《合同法》是民间借贷合同的特别法，而《民法通则》第九十条规定的“合法的借贷关系受法律保护”以及债权方面的规定，只是一般法。就民间借贷而言，《合同法》应优先于《民法通则》适用。

2.具体规则性条文排除引用概念性条文

《民法通则》秉承宜粗不宜细的立法精神，在关于民间借贷合同的立法上仅在第九十条规定了“合法的借贷关系受法律保护”，其余相关法条（如第八十四条）则为“债”的概念性、总则性规定，而概念性条文如《民法通则》第八十四条、第八十五条关于“债”和“合同”的概念条文不能直接引用。只有当确无规则性条文可以适用，才能根据案件的具体情况，选择引用相应的概念性条文。[8]况且，这些概念性、总则性条文在《合同法》中也足有体现。如《合同法》第八条第二款规定的“依法成立的合同，受法律保护。”第六十条第一款规定的“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”而第二百零五条、第二百零六条等条文也比《民法通则》第八十四条、第八十五条等概念性条文更具体、更具有实践意义。凡法律有明文规定的，即在有具体规则性条文的前提下，不得引用原则性条款，也不能在引用具体规则性条文后，再引用原则性条文。[9]因此，《民法通则》第八十四条、第八十五条、第九十条等概念性条文不宜作为裁判依据。

二、《借贷意见》优先于《民法通则解释》适用

对于多个司法解释间的时间效力问题，最高人民法院并未明文作出规定。1988年4月2日施行的《民法通则解释》和1991年8月13日起施行的《借贷意见》均为最高人民法院颁行的司法解释，两个司法解释均有关于民间借贷合同的规定，但在适用这两个司法解释时，谁的效力优先，并无明文规定。在已废止的《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》第十二条曾规定：“司法解释在制定了新的司法解释后，不再具有法律效力。”但修改后的《最高人民法院关于司法解释工作的规定》删除了第十二条的规定。对这两个司法解释的适用，笔者认为，《借贷意见》是专门规范借贷合同案件的司法解释，相对于《民法通则解释》来讲，具有特别法的性质。参照特别法优于一般法的原则，《借贷意见》优先于《民法通则解释》适用。另外，参照新法优于旧法的原则，《借贷意见》也应优先于《民法通则解释》。只有《借贷意见》未规定的内容，《民法通则解释》才有适用的余地。

从审判实践角度来看，《借贷意见》中有关民间借贷合同的重要条文是第六条至第九条，《民法通则解释》中有关民间借贷合同的条文是第121条至第125条。

分析法条可知，《借贷意见》第六条、第九条分别细化、补充了《民法通则解释》第122条和第123条。《借贷意见》第八条是解决借款双方约定了利息，但对有无约定利率、利率是多少（若约定了利率）的问题，该条细化、补充了《民法通则解释》第124条。《借贷意见》第七条则修正了《民法通则解释》第125条的前半句。依据新司法解释优先于旧司法解释的规则，考虑到《借贷意见》细化、补充了《民法通则解释》，在引用法条时，应当适用《借贷意见》，不应再适用《民法通则解释》。当然，《借贷意见》未涉及《民法通则解释》第121条、第125条后半句的内容，但在《合同法》中有相应的规定，故对此两条已无适用的必要（将在下文进行讨论）。综上，法院在对民间借贷纠纷案件作出判决时，无须引用《民法通则解释》第121条至第125条。

三、适用《合同法》、《借贷意见》作为裁判依据

前文已分析《借贷意见》应优先于《民法通则解释》适用，但《借贷意见》未涉及《民法通则解释》第121条及第125条的后半句。因此，还得分析此两条是否可以引用。因《合同法》第二百条、第二百零六条对此两条有类似规定，故需作比较分析。另外，还得明确《合同法》是否修改了《借贷意见》。

《民法通则解释》第121条与《合同法》第二百零六条最大的区别在于第121条明文给予法官一定的自由裁量权，允许法官考虑案件的实际情况，酌情确定借款人分期返还借款。但是，从案例来看，法官一般是判决借款人在某一期限日前一次性返还全部借款。所以，若法官未责令借款人分期返还，该条即无适用的必要，只需引用《合同法》第二百零六条即可。《民法通则解释》第125条后半句与《合同法》第二百条的内容一致，故应优先适用《合同法》第二百条。

分析法条可知，《合同法》与《借贷意见》之间并无相互冲突之处，认为《合同法》第二百一十一条与《民法通则解释》第124条、《借贷意见》第八条存在冲突的观点是错误的。因为，利息，从权利客体的角度看，与原物相对，是原物的一种法定孳息；从法律关系角度看，是债务人使用或者占有债权人的金钱或者其他代替物所应给付的对价或者补偿。[10]而利率，是利息对于本金在一定期间的比率，该期间通常以月度或年度为计算单位。以月为计算单位者，称为月利率；以年为计算单位者，称为年利率。而该比率多以十分比、百分比或千分比或分、厘、毫表示。[11]利息之计算，以利率为必要，其在数学上之公式为：利息＝本金×利率×期数。[12]一般来讲，利息与利率是共存的，若借贷双方未约定利息，自然不存在利率。只有借贷双方约定了利息，才会有如何确定利率的问题。利息与利率均有法定与约定之分，法定利率、约定利率与法定利息、约定利息，在观念上不可混为一谈。约定利息固以约定利率计算时为多，但未约定利率者，自当依法定利率计算。[13]所以，处理民间借贷合同的利息与利率问题时，应该适用《合同法》第二百一十一条来认定借贷双方是否约定利息。若双方没有约定利息，也就在不存在利率的计算问题。若双方有约定利息，才会出现适用《借贷意见》第八条来解决借贷双方是否有约定利率、利率是多少的问题。

四、民间借贷合同的四种类型及其逾期利息的计算

金融机构的借款合同一般情况下均有还款期限、利息、利率的条款，而民间借贷合同则不同，借贷双方可以约定还款期限，也可以不约定还款期限；可以是有息借贷，也可以是无息借贷。因此，民间借贷就存在四种基本类型，即约定归还期限（有期）、约定利息（有息）型；有期、不约定利息（无息）型；未约定归还期限（无期）、有息型；无期、无息型。若借款人未按期归还借款，则应支付逾期利息，那么，应如何确定四种类型的逾期利息呢？

（一）无期、无息型逾期利息的起算及其利率

无期、无息型最为复杂，因为借款时双方未约定利息，应视为不支付利息。同时双方未约定还款期限，根据《合同法》第二百零六条，对借款期限没有约定或者约定不明确的，借款人可以随时要求借款人返还。出借人催告借款人归还借款的，应给予借款人合理期限。若借款人未在合理期限内归还的，出借人可以要求借款人支付逾期利息。因此，无期、无息型民间借贷需确定催告日时间及合理期限的期间。

1.催告日的起算

《借贷意见》第九条规定：不定期无息借贷经催告不还，出借人要求偿付催告后利息的，可参照银行同类贷款的利率计息。《合同法》第二百零六条则准许“借款人在合理期限内返还。”这说明即使出借人能够提供证据证明催告日期，该催告日也不能作为逾期利息的起算日，因为还需给予借款人合理的还款期间。若原告未提供证据证明催告日的话，则可有多个计算催告日的方法：如法院收到起诉状日、案件受理日、诉状副本送达日等等。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十二条规定，诉讼时效从提交起诉状或者口头起诉之日起中断，因此，催告日应以法院收到诉状或口头起诉之日较为合理。当然，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第79条之规定，催告日应为法院收到诉状或口头起诉的次日。

2.合理期限

何谓“合理期限”，并无一定的标准，当事人应依实际情况和社会一般观念加以确定。如果借款人在合理期限内仍不返还的，应当承担相应的违约责任，一般采取要求借款人支付自合理期限届满之日至实际还款之日的逾期利息。[14]为保护出借人的利益，法院应视借款金额的大小酌情确定合理期限。

因此，无期、无息型逾期利息的计算应自催告后合理期限届满次日起按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算。