宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会议事规则
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会议事规则
（1988年8月18日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第二次会议通过
根据1997年10月17日宁夏回族自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改〈宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会议事规则〉的决定》修正
2011年5月27日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议修订通过）
第一章 总 则
第一条 为了规范宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）的议事程序，提高审议质量和效率，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法、监督法的有关规定，结合工作实际，制定本规则。
第二条 常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制原则。
第二章 会议的召开
第三条 常务委员会会议每两个月至少举行一次；必要的时候，可以临时召集会议。
第四条 常务委员会会议由主任召集并主持或者委托副主任主持会议。
第五条 常务委员会会议应当有常务委员会全体组成人员的过半数出席，才能举行。
第六条 主任会议决定常务委员会会议举行时间。会议举行的日期应当在会议举行的七日前通知。
主任会议拟定常务委员会会议议程草案，提请常务委员会全体会议决定；会议期间议程需要调整的，由主任会议提出，经常务委员会全体会议同意。
第七条 常务委员会举行会议的一个月前，应当将会议的预定时间、议程草案，通知常务委员会组成人员和有关机关。
临时召集的会议，可以临时通知。
第八条 常务委员会举行会议时，自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院的负责人应当列席会议。
不是常务委员会组成人员的自治区人民代表大会专门委员会主任委员、副主任委员、委员，常务委员会副秘书长，常务委员会的工作委员会和办公厅主任、副主任、巡视员、副巡视员列席会议。
根据常务委员会审议议题，自治区有关部门负责人列席会议。
第九条 常务委员会举行会议时，市、县（市）、市辖区的人民代表大会常务委员会主任或者副主任一人列席会议，并可以邀请部分自治区人民代表大会代表和在自治区的全国人民代表大会代表列席会议。
第十条 常务委员会举行会议时，召开全体会议，并召开分组会议或者联组会议。
联组会议由主任主持或者委托副主任主持。
第十一条 常务委员会举行会议时，常务委员会组成人员除因病或者其他特殊原因请假的以外，应当出席会议。
第十二条 常务委员会举行会议时，年满十八周岁、享有政治权利、具有完全行为能力的公民，可以申请旁听会议。
第十三条 常务委员会举行会议时向媒体开放。
第三章 议案的提出和审议
第十四条 自治区人民代表大会主席团交付常务委员会审议的议案和自治区人民代表大会授权常务委员会审议决定的问题，由主任会议提请常务委员会会议审议、决定。
第十五条 主任会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。
自治区人民政府、自治区人民代表大会专门委员会可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。
常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议；不提请常务委员会会议审议的，应当向常务委员会会议报告并向提出议案的常务委员会组成人员说明。
法规议案，适用《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法程序规定》。
人事任免议案，适用《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》的规定。
第十六条 向常务委员会提出议案，应当以书面形式，一事一案，写明案由、案据和解决方案。
第十七条 自治区人民政府提请常务委员会审查批准决算的议案，调整国民经济和社会发展计划、预算、民生计划、五年规划的议案，应当在常务委员会举行会议的一个月前，交自治区人民代表大会财政经济委员会审议，也可以同时交其他有关专门委员会审议或者交常务委员会有关工作委员会征求意见，由财政经济委员会向常务委员会会议提出审查结果的报告。
提请常务委员会会议审议的其他议案，应当在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。
第十八条 主任会议根据工作需要，可以委托常务委员会的工作委员会或者办公厅起草议案草案，并向常务委员会会议作说明。
第十九条 对列入常务委员会会议议程的议案，提出议案的机关、自治区人民代表大会有关专门委员会、常务委员会的工作委员会或者办公厅应当提供有关资料。
第二十条 常务委员会全体会议听取关于议案的说明。
常务委员会全体会议听取议案的说明后，由分组会议、联组会议、全体会议进行审议，并由有关的专门委员会进行审议，提出意见。
第二十一条 提出议案的机关负责人可以在常务委员会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。
第二十二条 列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，经主任会议同意，对该议案的审议即行终止。
第二十三条 拟提请常务委员会全体会议表决的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主任会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步审议，提出审议报告。
第四章 听取和审议工作报告
第二十四条 常务委员会全体会议听取自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院的专项工作报告，听取国民经济和社会发展计划、预算、民生计划执行情况报告，听取决算报告、审计工作报告，听取常务委员会执法检查组的执法检查报告，听取其他报告。
第二十五条 常务委员会听取和审议各项工作报告的具体程序，适用《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告办法》的规定。
常务委员会全体会议听取执法检查报告时，应当由执法检查组组长作报告或者委托副组长作报告。
第二十六条 常务委员会全体会议听取工作报告后，可以由分组会议或者联组会议进行审议。
主任会议可以决定将工作报告交自治区人民代表大会有关的专门委员会审议，提出意见。
常务委员会组成人员的审议意见交由自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院研究处理。
第二十七条 常务委员会全体会议可以对自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院的专项工作报告或者常务委员会组成人员审议意见研究处理情况的报告进行满意度测评。
第二十八条 常务委员会认为必要时，可以对各项工作报告或者常务委员会组成人员审议意见研究处理情况的报告作出决议，有关机关应当在决议规定的期限内将执行决议的情况向常务委员会书面报告。
第五章 询问、质询和特定问题调查
第二十九条 常务委员会分组会议、联组会议对议案或者有关的工作报告进行审议时，自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。
第三十条 常务委员会可以对自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院的工作开展专题询问。
第三十一条 开展专题询问，可以结合审议各项工作报告进行，可以在分组会议、联组会议或者全体会议上进行。
第三十二条 开展专题询问前，常务委员会有关的工作委员会或者办公厅应当制定实施方案，并进行必要的工作视察或者调查研究。
第三十三条 开展专题询问时，自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院负责人应当到会回答询问。自治区人民政府也可以委托有关部门主要负责人到会回答询问。除涉及国家秘密的事项外，有关机关的负责人对常务委员会组成人员的询问应当作出回答。
常务委员会组成人员对答复不满意的，受询问的有关机关负责人应当补充回答、重新回答，或者由主任会议决定由受询问机关会后作出书面答复，印发下次常务委员会会议。
第三十四条 在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对自治区人民政府及其部门、自治区高级人民法院、自治区人民检察院的质询案。
质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
第三十五条 受质询机关应当在提出质询案的常务委员会会议期间对质询案作出答复。
受质询机关需要推迟答复，必须说明理由，由主任会议确定答复时间。
第三十六条 质询案在未作答复前，提质询案的常务委员会组成人员要求撤回的，经主任会议同意，对该质询案的审议即行终止。
第三十七条 主任会议可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。
五分之一的常务委员会组成人员书面联名，可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定提请常务委员会审议。
第六章 发言和表决
第三十八条 常务委员会组成人员在常务委员会会议上的发言，应当围绕会议审议的议题进行。
第三十九条 常务委员会组成人员在全体会议上的发言不超过十五分钟，在联组会议或者分组会议上，第一次发言不超过二十分钟，第二次对同一问题的发言不超过十五分钟。事先提出要求，经主持人同意的，可以延长发言时间。
在常务委员会会议上的发言，由会议工作人员记录，经发言人核对签字后，编印会议简报并存档。
列席会议的人员发言，适用本章规定。
第四十条 常务委员会全体会议表决议案，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
在常务委员会全体会议表决各项决定草案时，应当宣读决定草案。
表决结果由会议主持人当场宣布。
第四十一条 交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。
第四十二条 常务委员会表决议案，采用无记名方式、按电子表决器方式或者其他方式。
第七章 附 则
第四十三条 常务委员会会议通过的议案依法分别报全国人大常委会和国务院备案、批准或者确认，并向社会公布。
常务委员会会议通过的议案和会议其他文件，在常务委员会公报上刊登。
第四十四条 本规则自公布之日起施行。1988年8月18日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会议事规则》同时废止。
论无权处分中权利人承认的效力
孙 毅
（中国政法大学 研究生院， 北京 100088）
摘 要：应当区分无权处分的内部关系与外部关系来分析无权处分承认的不同效力。权利人对无权处分的追认可以使处分行为有效。处分之前向买受人作出的承认具有单独行为的性质，对出卖人作出的承认是处分权的授权行为。
关键词：无权处分； 追认； 承认
中图分类号：F069.9 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2001）06-0055-04
《中华人民共和国合同法》第51条规定：“无处分权的人处分地他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”在这一条文中明确使用了“处分”这一概念。并对无权处分“追认”效力作了总括性的规定。然而，追认的对象究竟是订立合同的行为还是处分他人财产的行为；权利人追认的意思表示将在无权处分人与处分相对人间产生何种效力?这都是值得明确的问题。
本文所谓“承认”是指认可已经发生的或将要发生的法律行为，并产生相应的法律后果的单方意思表示。对已经发生的法律行为的承认是事后行为，称为“追认”。追认是一种辅助性行为，使欠缺要件的待辅行为效力完整。对即将发生的法律行为的承认是事前行为，性质比较复杂，既可能是一种授权行为，又可以是处分行为，只能根据具体情况判断。在无权处分的场合，合同订立之后到处分完成之前，权利人基于某种考虑往往也同意处分结果的发生，所以，权利人对即将发生的无权处分的承认，也有研究意义。
一、“承认”在外部关系中的效力
无权处分涉及权利人、无权处分人、相对人三方法律关系主体，较为复杂，所以应当将涉及相对人的外部关系与权利人和无权处分人间的内部关系分离研究。以下以动产买卖为例进行分析。
（一）处分完成后追认的外部效力
所谓“处分完成”并不是指就该动产的买卖签订了买卖合同，而是指完成了交付行为。买卖合同在当事人间只产生债法上的负担，属于负担行为。交付完成之后，始发生物权变动的后果。可见，处分是一个物权法上的概念。即使我国民法理论不承认有物权行为，［１］也不能忽视负担行为与处分行为的区别。这就是“区分原则”。处分行为与负担行为的概念区别源于德国民法理论。正如梁先生所论的：“从德国法继受而来的这套概念、原则、制度和理论体系，已经融入中国社会之中，成为中国立法、司法、教学和研究的理论基础，成为中国法律传统和法律文化的重要组成部分。我们现在讨论民法的完善，当然是在这个基础、这个传统之上进行完善。”?［２］所以我们在读解“处分”这一法律概念时，不能无视德国法上区分原则的存在。“区分原则”力图实现这样的一个目的：使处分权的有无不致影响到合同的债法效力。在我国，能够引起物权变动结果的行为整体构成一项处分。即：有效的买卖合同、处分权、公示行为整体构成处分。*
处分完成后追认的意思表示是辅助的法律行为。追认将产生以下法律效果：当无权处分的买卖合同的买受人不符合善意取得要件时，追认使买受人合法取得权利，并溯及至标的物交付时而发生物权变动的效力。追认使效力不确定的无权处分行为得以发生确定的权利变动的效力。即：追认可以治愈处分权的欠缺。
追认的对象是买卖合同还是处分行为，是一个分歧点。《合同法》第132条规定：“出卖的标的物，应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。”是将处分权作为买卖合同的有效要件。因此，《合同法》第51条将“合同有效”作为追认的法律效果。另有学者认为，“买卖契约之成立，不以出卖人对于买卖标的物享有所有权为要件”［３］追认与否不影响买卖合同的效力。笔者认为，因为“处分权”是处分行为而非原因行为的要件，这是区分原则的固有之意。“区分”是解决无权处分的关键一环。应当以处分行为作为待辅行为，权利人不追认只是使处分无效。致使买卖合同处于履行不能状态时，买受人可依买卖合同追究无权处分人的违约责任。如果以买卖合同作为待辅行为，权利人不追认就使他人间的买卖合同不生效力。这一制度的价值目标颇为费解。一方面，买受人无法通过追究无权处分人的违约责任获得救济；另一方面，合同自由、合同信用受到国家意志的不当干预，买卖合同权利瑕疵担保制度的功能失灵，合同相对性原理也遭到破坏。这种对权利人的救济措施是以牺牲买受人利益为代价的。在救济一种受侵害的合法利益时不应损害他人的合法利益，买卖合同当事人间的债法利益同样应受到尊重。因此，《合同法》第51条的规定实有不妥之处。
（二）处分完成前承认的外部效力
就他人之物订立买卖合同但尚未完成交付行为之前，权利人对处分行为的事先承认是否产生法律效力，是颇有争议的问题。持支持论者多为实务界。认为该项承认的意思表示对权利人产生相应的拘束力。1981年台上字第2160号判决认为：“无权利人就标的物，以自己名义与第三人成立买卖后，纵经权利人之承认，尚难因此而谓有权利人已变为该买卖契约之订约当事人（但负有使出卖人履行出卖人义务之义务），相对人仍不得径行对之为履行请求。［４］即：权利人的承认使其负有使出卖人履行出卖人义务之义务。持否定论者则认为，出卖他人之物之买卖契约本属有效，无须得权利人（物之所有人）之同意，因此，权利人之承认对该买卖契约之效力，并无意义。此种无其客体、失其意义之辅助性单方意思表示，何以会产生使权利人“负有使出卖人履行出卖人义务之义务”，实难索解。并认为，若使权利人负有合同义务，必须以合同的方式（而非单方承认）完成债权让与、债务承担、契约承担、契约加入之后始可。［５］
笔者认为，权利人对处分行为的事先承认能够产生相应的法律效力。产生前述分歧的根本原因是对“承认”属于何种性质的意思表示有不同理解。两种“承认”在法律性质上是不同的。无权处分完成之后的追认意思表示属于辅助法律行为，用以补强待辅行为的效力；处分之前的承认则属于单独行为，用以补强买卖合同的履行能力而非买卖合同的效力。是权利人根据自己的意志为自己设定义务的意思表示。基于该项承认而在权利人和买受人之间产生的权利义务关系是独立于买卖合同的，所以不破坏买卖合同的相对性。将处分之前的承认解释为单独行为是符合权利人和买受人的利益的。首先，在发生无权处分的场合，不能漠视权利人独立的利益追求。权利人认为处分行为若能完成对自己有利，又不想加入到买卖合同关系中或者无法就加入买卖合同达成协议时，作为单独行为的“承认”意思表示正好可以成为权利人实现利益与意志的手段。权利人通过单独行为发生独立的债的效力，不必利用既存的买卖合同，是其功能所在。其次，买受人的信赖利益应当得到保护。权利人的事先承认向买受人作出时，买受人可以合理的信赖该意思表示而行事。若允许权利人于处分完成后对自己的事先承认加以反悔，必然损害买受人的利益。
处分完成前的承认在外部法律关系中产生何种法律效力，应当尊重权利人的意思表示。若权利人仅作出“同意处分”的一般性承认表示时，意味着权利人希望物权变动完成，是对处分行为本身的认可。产生积极的或消极的法律效力。当标的物处于出卖人占有之下时，承认意思表示使即将发生的交付产生同有权处分相同的后果。权利人不得于处分完成后以无处分权为由加以否认，不得向买受人行使物上请求权，权利人受承认之约束，这是承认的消极法律效力。当标的物处于权利人占有之下时，权利人应协助买卖合同的履行，将标的物交付买受人占有。若权利人拒绝交付或因过错毁损其物导致交付不能，买受人不能请求权利人履行买卖合同，但可以选择基于买卖合同要求出卖人承担违约责任，或者基于单独行为的效力向权利人要求信赖利益的损害赔偿。这是承认的积极法律效力。该效力的产生基于买受人对承认的信任，所以，当权利人仅向出卖人为承认表示时，买受人没有向权利人请求信赖利益损害赔偿的请求权。易言之，承认向不同的主体作出形成不同的权利义务关系，但是使处分行为有效这一点上是相同的。
二、“承认”在内部关系中的效力
（一）处分完成后追认的内部效力
处分行为完成后，无权处分之出卖人与权利人之间产生法定之债的关系。权利人的追认行为虽然弥补了处分权的欠缺使处分有效，但该追认行为并不是处分权的授予行为。正如德国学者拉仑兹（Larenz）教授所论：溯及力效力所涉及者，仅系法律效果（使处分发生效力），无权处分之事实不因承认而变更［６］。即便如此，追认行为在内部关系中亦有意义。因为追认意思表示在一定条件下可以使权利人与出卖人间债的性质发生变化。即：以所有权换取不当得利返还之债的债权。
当买受人是恶意相对人时，因不能善意取得标的物的所有权，所以，权利人仍然拥有所有权。无权处分人虽然受有利益，但权利人无权利损失，所以不能向无权处分人主张不当得利返还请求权。这种场合，权利人经过追认使处分有效，便可以向无权处分人主张不当得利返还请求权。在实务中，权利人向法院起诉要求无权处分人返还不当得利时，可以认为是以推定的形式追认了处分行为。也即权利人在不当得利返还请求权和物的返还请求权的选择中放弃了后者。但是，考虑到这种选择对权利人来说具有信息不对称的风险性，所以必须强调法律救济的有效性。只有当权利人获得不当得利给付判决时，法律才能推定其作出了追认表示。
权利人也可以基于无权处分人的侵权行为而请求侵权损害赔偿。当无法找到买受人向其请求返还或者无权处分人未获得利益时，这一请求权更有意义。但权利人必须证明无权处分人有过错。
（二）处分完成前承认的内部效力
处分他人之物的买卖合同成立后，根据《合同法》第51条的规定，出卖人可以取得处分权或得到权利人的同意，这样，将要发生的处分就成为有权处分。但是，取得处分权或者得到权利人的同意一般都是需要对价的，这就决定了权利人和出卖人之间存在着某种交易。一般地，出卖人在支付了处分权对价之后，于买卖合同中仍有利益可得时，才会发生这种交易。所以，内部关系中的权利义务往往是由权利人与出卖人双方的合同来决定的。该合同构成授予处分权的基础关系。仅就承认表示而言，若向买受人作出，则属于单独行为，不对出卖人发生授权的法律效果。若向出卖人作出，则属于授予处分权的单方法律行为，产生使将要发生的处分为有权处分的后果。
处分权的授权行为与代理权的授权行为不同的是，代理权的授阳使代理人得以被代理人的名义完成代理行为。即使是间接代理也是被代理人承受代理行为之后果。处分权的授权是使处分人得以自己的名义处分他人之权利，权利人并不作为合同一方当事人，不承担合同的利益或不利益。所以，即使不向买受人出示授权，也不影响买受人向出卖人主张合同权利。
权利人仅向出卖人作出承认表示，没有就对价达成合同的场合，基于交易安全的考虑，该承认也发生授予处分权的效力。此即授权行为的无因性。是否存在基础关系，对当事人的权利产生重大影响。当权利人和出卖人间存在委托合同、补偿合同等基础关系时，如果出卖人完成处分行为后，不向权利人支付获得处分权的对价，即可构成违约。权利人可以基于合同主张权利。无基础关系时，由于权利人事先的承认表示改变了无权处分的性质，处分结果不违背权利人的意志，所以，对有权处分无法向出卖人提起侵权损害赔偿之诉。权利人只能以不当得利返还请求权要求出卖人返还所得利益。当买受人不给付价款使出卖人没有得利时，权利人既不能主张不当得利请求权，也不能直接起诉买受人违约，若出卖人怠于向买受人主张价款债权，权利人也无法行使代位权。其影响可谓重大。但在出卖人有过错，请求权发生转化的场合，则属例外。例如，由于出卖人的欺诈使基础关系被撤销或不成立，权利人可以基于出卖人的过错请求损害赔偿。总之，无基础关系的处分权授权行为，除非出卖人（处分人）有过错或构成不当得利，否则只能由权利人自担风险。
在基础关系不成立的场合，为使权利人得到救济，有人主张推定在权利人和出卖人之间存在委托合同，以隐名代理关系来解释无权处分承认后在权利人和出卖人间形成的法律关系。出卖人为权利人的间接代理人。这种推定虽然有利于保护权利人的利益，但是，等于剥夺了出卖人在买卖合同中的利益，强迫出卖人与权利人之间订立了一个将自己的可得利益转让给权利人的合同。使权利人获得了本应在谈判中获得的利益，有失公平。除非当事人已经作出这种安排，否则，法律不应代替当事人的意思表示整齐划一地以隐名代理、委托等来推定当事人间的关系。如果把权利人在没有基础关系的情况下作出承认无权处分的表示视为一种冒险的话，“风险自担”是这种情形下的最好的处理原则。
三、结论
无权处分中权利人承认的意思表示究竟有何种效力，不是直接通过法律的逻辑推理就可以简单得出结论的。有一些理论前提是基于法律政策预先设定的。如：尊重权利人的意志，即使在无权处分完成之前的承认也应赋予其效力；“承认”是否有效不以基础关系存在为必要；因承认在权利人和出卖人之间形成的法律关系首先尊重当事人的选择等等，都属于这种理论前提而非法律逻辑推理的结论。这种法律政策的考量重要的是对不同主体的利益要求加以权衡取舍。在商业交易发达的当代社会，买卖他人之物是不可避免的，甚至是经济活动的内在要求。保护交易安全尤其是动态交易安全、注重买受人的利益同时兼顾权利人与出卖人的利益是这种经济背景下的法价值取向。基于这些理论前提，可以作为结论得出的是：1、权利人对无权处分的追认可以使处分行为有效。买受人即使不属善意第三人也可以取得所有权。但在权利人和出卖人间，追认行为不能改变无权处分的事实。2、处分行为完成前的承认向买受人作出时，是一种单独行为，分别情况产生消极和积极的法律效力。3、处分行为完成前的承认向出卖人作出时，是处分权的授权行为。授权行为欠缺基础关系时，除非出卖人有过错或构成不当得利，否则只能由权利人自担风险。?
参 考 文 献
[1] 梁慧星．我国民法上是否存在物权行为［Ａ］．民法学说制例与立法研究［Ｃ］．北京：中国政法大学出版社，19993．
[2] 梁慧星．关于制订中国民法典的思考［Ｍ］．人民法院报，2000-2-5.
[3] 王泽鉴．民法学说与制例研究，第5册［Ｃ］．北京：中国政法大学出版社，1998．43-73
[4] 同前注．第4册［Ｃ］．137—161．
[5] 同前注．第5册［Ｃ］．87—89．
[6] 同前注．第2册［Ｃ］．110．
