由农村土地承包经营权引发的行政
与民事诉讼案件交叉问题的探讨
于树军
近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施，农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产实行“两免一补”政策，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多。各地法院审理案件的做法也不尽一致，笔者通过近年来的审判实践，根据出现不同情况，总结一些不成熟的经验和观点，供各位同仁共同商榷。
一、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的民事案件
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。而土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的诉讼指的是民事诉讼，法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”在适用该条款时，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应作为民事案件受理。只有在不符合第一款规定的前提下，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院才应当告知其向有关行政部门解决。在审判实践中，有的人认为因当事人未实际耕种土地即属于未实际取得土地承包经营权，而告知向有关行政部门解决，法院不应作为民事案件受理。笔者认为这种观点是不正确的，是否取得土地承包经营权还应以土地承包合同为前提。
二、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的行政案件
这类纠纷主要是基于《土地承包经营权证》而引起的。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营纠纷没有设定行政处理程序，但2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。依此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服向法院起诉的，法院就应当作为行政案件受理和审理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”为落实该条规定，农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确具体的规定。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，因此，土地承包当事人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院起诉的，法院应按行政案件受理和审理。但政府颁发《承包经营权证书》的行为是约束行政行为，行政机关没有自由裁量权，行政审判也只能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以撤销，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。
三、因农村土地承包经营权纠纷案件而引发民事和行政诉讼案件交叉问题
审判实践中经常会遇到在审理土地承包经营权合同纠纷民事案件时，一方当事人向法院提供出该承包地的《土地承包经营权证书》，审判人员便告之其他当事人先行就《土地承包经营权证书》提起行政诉讼，笔者认为这种做法不妥。第一，《土地承包经营权证书》其他权属证书如《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的取得是有本质区别的。《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的发放是应申请人的申请而进行；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故土地承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得承包经营权，《承包经营权证书》的发放系政府应主动履行的职权和职责，是政府依土地承包合同进行发放的，承包人虽不提出申请，只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。第二，《承包经营权证书》的取得虽然亦体现国家的行政管理职能，但更是对平等民事主体民事活动在国家行政权力上的认可。如果在民事诉讼过程中，因一方《土地承包经营权证书》的存在而要求另一方当事人先行通过政府或者行政诉讼予以撤销，政府或行政审判对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权。如果先由政府或行政审判撤销《土地承包经营权证书》，政府或行政审判仅能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以纠正，但对实体内容承包合同无权进行审查。进入行政诉讼程序法院也应告之当事人先行通过民事诉讼确定土地承包合同的效力，因此应当通过先民事后行政的处理方式是解决此类纠纷。行政机关认为承包人不符合颁发《承包经营权证书》的条件，承包人可通过民事诉讼要求人民法院先确认已经取得的承包经营权，然后凭生效的法律文书再向行政机关要求颁发《土地承包经营权证书》，如行政机关不予颁发则可通过行政诉讼解决。第三，物权法第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。该法第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。从这些规定看，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书，仅仅决定其能否对抗第三人，这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权，民事诉讼应一并解决。
农村土地承包经营权纠纷案件，在一方持有《土地承包经营权证书》的情况下，应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《土地承包经营权证书》。经民事审判确定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判决要求政府核发《土地承包经营权证书》，如政府不予颁发，承包人有权通过行政诉讼要求政府履行颁发《土地承包经营权证书》的法定职责。
黑龙江省黑河市中级人民法院行政庭
科技部关于印发国家科技基础性工作专项“十二五”专项规划的通知
科学技术部
科技部关于印发国家科技基础性工作专项“十二五”专项规划的通知
国科发基【2012】628号
国务院各有关部门科技主管单位：
为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》和《国家“十二五”科学和技术发展规划》，进一步推进我国科技基础性工作，科技部组织编制了《国家科技基础性工作专项“十二五”专项规划》。现印发你们，请结合各部门实际，认真贯彻落实。
附件：国家科技基础性工作专项“十二五”专项规划
http://www.most.gov.cn/tztg/201206/t20120618_95091.htm
中华人民共和国科学技术部
二〇一二年五月十四日
附件：
国家科技基础性工作专项“十二五”专项规划
为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，加强“十二五”期间科技基础性工作专项的实施，按照《国家“十二五”科学和技术发展规划》和《国家基础研究发展“十二五”专项规划》的总体要求和任务部署，编制本规划。
一、形势和需求
科技基础性工作一般指围绕国民经济社会发展和科学研究的需求而开展的获取自然本底情况和基础科学数据、系统编研或共享科技资料和科学数据、采集保存自然科技资源、制定科学标准规范、研制标准物质等科学活动的统称。
科技基础性工作是基础研究的重要组成部分，为认识自然现象和发现科学规律做出了卓越的贡献，具有基础性、长期性和公益性等特点。达尔文历时20多年科学考察完成的《物种起源》、我国几代人几百位科学家花费50多年完成的《中国植物志》等经过长期积累形成的成果，对于推进基础学科发展、支撑国家宏观决策、促进经济社会发展和保障国家安全具有重要战略意义。
由于科技基础性工作在国家科技、经济与社会发展和国家安全中的重要地位，世界主要发达国家和新兴国家都普遍重视科技基础性工作，部署开展了大量的工作。例如：欧美等国家的探险家对我国青藏高原、新疆等地区的科学考察和对南北极的大规模、多学科的综合科学考察；英国著名的洛桑农业实验站；世界发达国家主导形成的全球碳监测网络等。
新中国成立以来，国家十分重视科技基础性工作。建国伊始，在《1956-1967年科学技术发展远景规划纲要》中就把资源环境综合科学考察列为重要内容，全面、系统地组织开展了一系列综合科学考察与研究工作，积累了丰富的基本科学数据、资料和信息。改革开放以来，我国科技基础性工作得到进一步加强，开展了南北极、青藏高原、海洋和沙漠等科学考察，建设了一批长期定位观测站，系统采集保存自然科技资源，实施科学数据共享工程等，取得了可喜的成就。2009年，科技部还组织召开了全国野外科技工作会议，回顾总结了我国六十年野外科技工作的发展历程和科技成就。
从“十五”开始，科技部、财政部共同实施了科技基础性工作专项，围绕国家发展重大需求，重点支持了一批对经济社会和科技发展具有重大影响的基础性工作，取得了一批突出的成果。祁连山冰川的科学考察成果为我国关于碳排放的国际谈判提供了重要科学依据；对全国土壤普查数据进行了抢救性保护，建立了我国高精度数字土壤数据库；首次对俄、蒙等中高纬度地区进行综合科学考察；建立的新“金钉子”被列入全球地质年表等。这些成果对支撑学科发展，促进经济社会发展和科技进步发挥了至关重要的作用。
进入21世纪，大型远洋科考船、低空多用途航空飞行器、尖端观测仪器等新设备，以及传感器技术、通信技术、信息处理技术等新技术的应用和信息化发展，大幅提高了科技基础性工作的质量和水平，对科技基础性工作的能力、广度和深度提供了有利的条件支撑；全球联网观测、多学科交叉研究和跨国（地区）协同科学考察等，呈现出鲜明的时代特征和发展趋势。欧美等发达国家纷纷采用这些现代化的先进手段，开展了一系列的全球性的、长期的、有影响力的科学考察。
当前，我国正处在加快转变经济发展方式的关键时期，科技发展势头迅猛，科技创新能力显著增强，这对我国科技基础性工作提出了更高的要求。然而，我国科技基础性工作整体上仍然相当薄弱，离经济社会和科技发展的需求还有较大的差距，突出表现在以下几个方面：全社会对科技基础性工作的地位和作用认识不够；宏观协调和整体规划布局不足；经费投入不够；符合科技基础性工作特征的评价机制不完善，激励措施不到位等。
我国科技基础性工作分布在不同的部门和地区，有不同的经费渠道进行支持。科技基础性工作专项主要支持那些没有专门的经费支持渠道，但对于科技创新、区域发展及经济社会发展具有不可替代作用的科技基础性工作。已有专项经费渠道支持的其他科技基础性工作，本专项规划不再描述。
“十二五”是我国科技发展大有作为的重要战略机遇期。面对世界科技发展的新趋势和国内经济社会发展的新要求，我们要抓住历史机遇，准确把握需求，充分发挥科技基础性工作对科技、经济和社会发展的重要支撑作用。
二、总体思路和发展目标
（一）总体思路
坚持科技基础性工作的基础性、长期性和公益性的特点，坚持面向重大科学问题、面向国家重大科技需求的政策导向；以体制机制创新为动力，在国家层面上加强统筹协调，促进跨部门和多学科的合作；以提升科技支撑能力为核心，坚持对相关工作进行战略性前瞻部署和长期稳定支持，促进相关学科的发展；促进高科技观测技术和新技术的应用，保障工作成果的可靠性、系统性和科学性；树立全球视野，积极参与并逐步开展“以我为主”的重要国际科学考察活动；建立支持科技基础性工作长期稳定发展的经费预算增长机制，培养稳定一支年龄结构合理、高素质的科技基础性工作人才队伍，实现科技基础性工作的可持续发展。
（二）发展目标
到2015年，围绕国家重大需求，重点开展典型区域和重点领域的科学考察，采集、收集一大批基础数据和资料；整理、分析和深加工相关领域积累的科技资料，形成一批科技发展亟需的典籍、志书和图集；研制形成一系列科学规范和标准物质，提升科学研究活动的规范化和精确度；基本建立科技基础性工作数据汇交和共享机制；培养并巩固从事科技基础性工作的高水平人才队伍；显著提高我国科技基础性工作的整体水平，进一步提升对科技创新、经济社会发展的支撑能力。
三、主要任务
“十二五”期间，科技基础性工作专项将按照“有所为，有所不为”的原则，重点在科学考察与调查、科技资料整编和科学典籍志书图集的编研、标准物质与科学规范研制，以及其他对经济社会发展及科技进步具有重要支撑作用的基础性工作等方面加强部署。
（一）科学考察与调查
“十二五”期间，围绕国家重大需求和科学问题，在一些典型区域和资源、环境、生态、新能源、人口健康等领域开展综合科学考察和专项调查工作，注重对重点区域的补充性调查、本底资料的周期性更新、观察和观测新技术和新方法的应用。
典型区域综合科学考察。对青藏高原、南方丘陵山区、西部干旱地区、长三角、珠三角、环渤海以及欧亚草原和东北亚森林等基础资料更新、空白或缺乏的典型区域开展综合科学考察和周期性调查。
生物资源科学考察与调查。重点开展全国生物能源资源的调查与评价、全国生物质资源及其生产力的调查与评价、重点区域的植物群落调查、自然保护区及其周边生物多样性调查、生物DNA条形码数据采集、外来入侵有害生物及其危害状况调查等。
农业资源与环境综合调查。重点开展土壤资料的更新调查与数字化整理，水资源及利用状况调查，气候资源及灾情调查，作物种质资源调查，特种经济作物和动物资源调查，农业生物病（虫）原流行演替调查、农业障碍因子调查等。
环境与人群健康综合调查。重点开展地理环境、大气环境与人群健康影响关系调查及资料整编，不同地区危害健康的主要环境因素调查，现场流行病学调查，不同人群心理健康调查,中国人生理常数、人体工效学基础参数调查,中药种类资源调查等。
荒漠科学考察与调查。选择我国重点区域的戈壁、沙漠、沙漠化土地开展科学考察，收集地理分布、自然条件的基础数据，并开展形成与演变过程、发展趋势、自然资源开发利用等方面的调查工作。
海洋科学考察与调查。加强我国黄海、渤海、东海、南海等重点海域及近邻大洋的地质与资源环境科学考察，开展关键断面的长期观测、海岸带资源环境调查、海洋生物资源调查等工作。
湖泊、流域生态环境科学考察与调查。开展我国湖泊分布及水质、水量变化情况的调查，重点开展长江中下游通江湖泊、咸水湖泊等典型湖泊、流域等水资源、水生态、水环境的历史和现状综合科学考察。
湿地科学考察与调查。对我国重点区域的内陆湿地和滨海湿地开展科学考察，收集湿地水资源、泥炭资源等基础数据，开展生态环境效益等方面的调查工作。
冰川科学考察与调查。重点对我国及边境高寒地区的冰川、冻土，以及冰川地貌和冰川气候等方面开展科学考察，收集冰川、冻土、气候、地质、环境资源等基础数据。
地球物理参数及标准地层科学考察与调查。重点开展我国大陆及海域的地球物理参数深部探测及数据更新，中国各地质年代标准地层的综合地层学考察。
全球及典型区域生态环境科学考察。参与或发起国际和区域性的科学考察计划，开展我国周边毗邻地区和全球典型区域生态环境综合科学考察。
（二）科技资料整编和科学典籍、志书、图集的编研
“十二五”期间，重点开展各学科领域在长期的科技活动过程中积累的基础数据和资料的整编以及典籍、志书、图集的编研，促进科技资料的共享和利用。
空间环境数据整编。重点开展天文底片、古代天文记录文献及相关资料整编，气象历史数据资料整编，特大灾害天气历史资料整编。
地球物理资料整编。重点开展中国大陆地壳结构与岩性分布的深部地球物理、岩土工程基础技术数据整编。
全球或典型区域生态环境资料收集整编。开展全球或典型区域生态环境基础资料收集与整理。
科技计划项目积累数据、资料的整编。继续开展科技基础性工作积累资料的规范化分类、整理、深加工和共享工作。加强有关科技计划项目支持的科学考察、调查工作所产生的基础科学数据、资料的收集和整编。
国家大地图集的扩编。系统整合地学、生物学、环境科学、人居环境学、生态学、人口学等的最新成果，编制一系列多要素的综合地图集，如冰川图集、土壤图集、中国地理区划综合地图集、中国人口健康与环境地图集、中国城市人居环境气候图集等。
跨区域跨时代的地图集编研。编制跨区域、跨年代的气候、生态、资源、地理、环境、社会经济等要素的地图集，如亚洲区域生态环境要素空间网格化图集，欧亚大陆及邻近海区大地构造与资源分布规律系列图集，古生代区域综合地层及标准化石图集等。
“三志”修编与发展。对《中国动物志》、《中国孢子植物志》、《中国植物志》进行补充、更新和完善以及数字化建设，增加泛喜马拉雅植物志、中国古代森林资源变迁与生态观编典等特殊地区和历史时期的新志。
农业、林业资源图谱图志编研。以农作物、林木种质资源为重点，制定资源多样性图谱和图志标准，通过数据分析和加工，建立数字化农业、林业资源多样性图谱和图志。
中国地质矿产志和地层志编研。重点开展从区域地质调查资料的综合集成到典型矿床的解剖、构成矿物的总结和志书编研，全球年代地层单位界线层型剖面和点位（金钉子）、中国立典地层与全球界线年龄研究。
化石和古脊椎动物志编研。重点开展地质历史时期古无脊椎动物、古植物相关化石门类志书、关键地质时期古生物群的补充，中国古脊椎动物志编研等。
（三）标准物质与科学规范研制
“十二五”期间，重点开展支撑科技基础性工作发展的标准物质与科学规范研制。
通用性、基础性科学规范研制。开展资源环境等学科领域综合科学调查共性规范、新技术方法规范、重点学科领域术语和实验规范研制以及科技名词审订等工作。
可溯源的标准物质研制。开展痕量与高纯金属、气体、有机化合物、元素同位素标准物质的研制，拓展重点领域急需标准物质以及支撑科技创新发展的其他相关标准物质研制。
另外，支持有关对公益性行业部门重要工作、有关重点领域和学科创新发展具有重要支撑作用的其他科技基础性工作，如材料腐蚀、公共安全、环境污染、民族文化、法医等领域的专项调查、科技资料整编和标准规范研制等工作。
四、保障措施
“十二五”期间，结合科技基础性工作的特点和需求，在加强经费投入、统筹协调、评价机制、成果共享等方面提出如下政策保障措施。
（一）加大经费投入力度
充分发挥国家财政对科技基础性工作专项资助的主体作用，继续加大对专项的投入力度，保持专项经费投入稳定增长。拓宽专项的投入渠道，积极探索多部门、多渠道投入的新机制。采用稳定支持和竞争相结合的方式，对部分对国家重大需求有重要意义的科学考察调查、科技资料整理和立典志书图集编研等工作给予长期稳定支持。加强经费监管，提高经费使用效益。
（二）加强统筹协调和宏观布局
完善部门间的宏观协调机制，组织跨部门、跨区域、多学科的协作。充分发挥相关主管部门的作用和积极性，建立联合资助重大科学考察活动的模式。加强国家层面的专项整体规划布局，组建专项高层专家咨询委员会，加强专项的顶层设计和宏观布局；深化科技基础性工作专项的管理创新，强化项目过程管理，充分发挥项目咨询专家组的作用，进一步规范项目的组织实施。
（三）规范评价与激励机制
按照科技基础性工作的特点，建立与之相适应的人才评价和激励机制，倡导甘于奉献、淡泊名利、勇于探索的科学精神。对长期从事科技基础性工作的科技人员在待遇和激励政策上给予倾斜，促使他们安心工作。鼓励青年科研工作者从事科技基础性工作，提高他们的待遇和积极性。制定科技基础性工作专项管理办法，建立科学合理的项目评价考核指标体系，倡导成果内在的科学价值，以及对科技、经济社会发展的贡献。
（四）推动成果共享和使用
完善科技基础性工作科学数据汇交和共享机制，推进成果的共享和使用。加强科学数据共享制度建设，强化科学数据共享的制度保障。把成果共享和使用作为项目考核的重要指标，加强对成果共享和使用的监督检查。加大对成果的宣传力度，树立共享理念并不断增强共享意识。
