您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

湖北省武汉市人大常委会


武汉市轨道交通管理条例

（2012年9月25日武汉市第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2012年12月3日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）



第一章　总　则

　　第一条　为了规范本市轨道交通管理，保障轨道交通安全，维护乘客合法权益，促进轨道交通事业持续健康发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条　本条例适用于本市行政区域内轨道交通的规划、建设、运营及相关管理活动。

　　本条例所称轨道交通，是指本市地铁、轻轨等轨道公共客运系统。

　　第三条　轨道交通是社会公用事业，应当遵循统一规划、多元投资、配套建设、集中管理、规范运营、安全便捷的原则。

　　第四条　市人民政府应当加强对轨道交通建设的领导，统筹和协调本市轨道交通规划、建设及运营管理涉及的重大事项，并确定专门机构负责督办推进。

　　市发展改革部门负责本市轨道交通建设规划和项目审批管理工作。

　　市建设主管部门负责本市轨道交通系统及地面配套路网系统建设的统筹，并负责轨道交通建设的协调、监督和管理。

　　市交通主管部门负责本市轨道交通运营的监督管理。

　　公安机关负责维护轨道交通治安秩序，对轨道交通的消防工作实施监督管理。

　　市国土规划、城管、安监、价格等部门按照各自职责，负责轨道交通有关管理工作。

　　轨道交通沿线区人民政府（包括开发区、风景区、化工区管委会，下同）按照规定的职责负责轨道交通有关工作。

　　第五条　轨道交通建设和运营单位由市人民政府依法确定。

　　轨道交通运营单位负责轨道交通运营的日常管理，并依照有关法律、法规和本条例的规定实施行政处罚。

　　有关部门和轨道交通运营单位应当就轨道交通方面的执法建立联动机制，发现违法行为及时查处；不属于本部门或者本单位管辖范围的，移送有管辖权的部门处理。

　　第六条　公民、法人和其他社会组织应当支持轨道交通发展，保护轨道交通设施，维护轨道交通安全运营秩序。

　　供电、供水、排水、供热、供气、通信等相关单位，应当优先保证轨道交通的需要，保障轨道交通正常建设和运营。

　　第七条　轨道交通建设实行政府投资与社会投资相结合。鼓励企业和其他经济组织投资建设轨道交通，投资者的合法权益受法律保护。

　　市人民政府建立轨道交通建设发展专项资金，用于归集和管理财政拨付的用于建设和运营的各项专用资金。市财政主管部门和市审计机关负责对轨道交通建设发展专项资金实施监管。

　　第八条　轨道交通的建设和运营按照国家和本市有关规定享受政策支持和资金补助。


第二章　规划管理

　　第九条　轨道交通规划包括轨道交通线网规划、建设规划、用地控制规划、线路综合规划和修建性详细规划。

　　市国土规划主管部门会同市发展改革、建设、交通、公安机关交通管理等部门和轨道交通建设单位组织编制轨道交通线网规划、用地控制规划和线路综合规划。

　　市发展改革部门会同市规划、建设、交通等部门组织编制轨道交通建设规划。

　　轨道交通建设单位根据轨道交通线网规划、建设规划、用地控制规划和线路综合规划，组织编制轨道交通修建性详细规划。

　　上述轨道交通规划应当按照规定程序报批。经依法批准的轨道交通规划不得随意变更，确需变更的，应当按照法定程序进行。

　　第十条　编制轨道交通规划，应当按照规定征求公众、市人民政府相关部门、区人民政府等方面的意见，合理安排轨道交通不同线路之间，轨道交通与铁路、航空、公路和城市其他公共交通之间的换乘衔接。

　　市国土规划主管部门在规划轨道交通车站用地时，应当根据轨道交通线网规划、线路综合规划以及客流量、乘客换乘需要，预留换乘枢纽、机动车和非机动车停车场、安全消防设施、公共厕所等公共交通和公共设施用地。换乘枢纽应当与轨道交通线路同步规划、建设。

　　第十一条　城市规划确定的轨道交通及其配套设施用地，未经法定程序调整，不得改变用途。

　　第十二条　市规划主管部门应当按照国家及本市有关规定，结合本市轨道交通线网规划和建设规划，划定轨道交通规划控制区和规划影响区，并将依法批准的规划控制区和规划影响区纳入城市黄线信息库统一管理。

　　第十三条　轨道交通物业综合开发利用应当符合城市总体规划和轨道交通线路综合规划的要求。

　　第十四条　轨道交通建设用地使用权依法实行分层登记。

　　在城市规划确定的轨道交通用地范围内，轨道交通建设和运营单位依法享有房地产开发、商业和广告等方面的经营权。

　　轨道交通建设和运营单位行使前款规定的经营权，不得影响轨道交通的运输功能和公共服务功能，不得损害社会公共利益，所获收益专项用于轨道交通的建设和运营。


第三章　建设管理

　　第十五条　轨道交通建设应当遵守国家基本建设项目管理规定，按照本市轨道交通线网规划、线路综合规划以及国家批准的轨道交通建设规划进行，并纳入本市城市建设年度计划。

　　第十六条　轨道交通建设需要征收房屋和土地的，由区人民政府组织实施。

　　区人民政府应当对被征收房屋和土地的所有权人、使用权人按照有关规定予以安置、补偿。

　　第十七条　轨道交通工程建设项目的勘察、设计、施工、监理，应当符合国家规定的技术标准，符合保护周围建(构)筑物以及其他相关设施的技术规定。

　　轨道交通工程建设项目的勘察、设计、施工、监理和设备、重要材料的采购，应当依法进行招标。

　　第十八条　轨道交通出入口、通风亭和冷却塔等设施应当与周边环境相协调；需要与周边已有建（构）筑物结合建设的，其所有权人、使用权人应当予以配合，造成损失的，轨道交通建设单位应当依法补偿或者赔偿。

　　第十九条　轨道交通车站周边建（构）筑物的所有权人要求与轨道交通连通的，应当在征得轨道交通建设或者运营单位同意后，依法报请有关部门审批。

　　第二十条　轨道交通建设使用地下空间时，其上方和周边建(构)筑物及土地所有权人、使用权人应当提供必要的便利。

　　轨道交通建设和施工单位应当采取措施，防止和减少对上方和周边建(构)筑物以及其他设施的影响；造成损害的，应当依法予以补偿或者赔偿。

　　第二十一条　轨道交通建设需要使用管线和人防工程、建（构）筑物等设施档案资料的，相关部门、产权单位、测绘（勘测）单位、工程档案管理机构应当依法提供；需要进入相关建（构）筑物或者设施进行检测的，应当提前通知产权人和使用人，产权人和使用人应当予以配合。上述档案资料和检测数据，轨道交通建设单位只能用于轨道交通建设。

　　轨道交通建设和施工单位应当保护轨道交通沿线的通信、供电、供水、热力、排水、燃气和人防工程等管线和设施的安全。

　　第二十二条　轨道交通建设需要迁移管线的，轨道交通建设单位应当与管线产权单位协商确定管线迁移方案，并依法给予迁移补偿；管线产权单位应当予以配合。

　　第二十三条　轨道交通建设单位应当根据施工过程中的实际情况，在轨道交通沿线采取适当的技术保护及监测措施，相关单位和个人应当予以配合。

　　第二十四条　轨道交通建设期间，市公安机关交通管理部门应当会同市建设、交通等部门和轨道交通建设单位制定交通疏解方案、城市道路交通堵塞应急处理预案。

　　第二十五条　市交通主管部门应当组织轨道交通建设和运营单位制定轨道交通运营功能配置规范。轨道交通建设应当符合轨道交通运营功能配置规范的要求。

　　轨道交通建设单位在组织工程项目设计、建设时，应当配置安全可靠的运营设施和服务设施，建设完善的轨道交通安全监测和施救保障系统，保障轨道交通安全、畅通。

　　第二十六条　市建设主管部门应当对轨道交通建设工程（包括机电、信号等专业工程）的施工质量和验收过程实施监督管理。

　　第二十七条　轨道交通建设工程完工后，应当按照下列步骤组织竣工验收：

　　（一）轨道交通建设单位按照设计标准组织初验，并组织不少于三个月的试运行；

　　（二）试运行合格的，交通主管部门按照规定组织开展试运营基本条件评审，评审合格后，进行不少于一年的试运营；

　　（三）试运营验收合格的，交付正式运营。

　　第二十八条　轨道交通建设和运营单位应当按照有关环保标准，采取防噪声、防振动措施，减少轨道交通运行对周边环境的影响。


第四章　运营管理

　　第二十九条　市交通主管部门应当制定并公布轨道交通服务规范和轨道交通乘客守则，加强轨道交通安全宣传，指导和监督轨道交通运营活动。

　　第三十条　轨道交通运营单位应当按照轨道交通服务规范的要求，安全、正点运送乘客，维护乘客合法权益。

　　轨道交通运营单位应当在车站醒目处公布首末班车行车时刻、列车运行状况提示和换乘指示。列车因故延误或者调整首末班车行车时间的，应当及时告知乘客。

　　第三十一条　轨道交通运营单位应当为乘客提供良好的乘车环境，履行下列义务：

　　（一）建立公共卫生管理制度，落实卫生管理和污染防治措施，保持车站和车厢整洁、卫生，保证空气质量和卫生状况符合国家卫生标准；

　　（二）合理设置自动售票设施和人工售票窗口，安排工作人员引导乘客购票、乘车；

　　（三）保持售票、检票、自动扶梯、车辆、通风、照明等设施完好；

　　（四）出入口引导标志齐全、易识别，出入口、通道畅通；

　　（五）无障碍设施完好、畅通，在列车内为老、弱、病、残、孕和携带婴幼儿的乘客设置专座；

　　（六）车站、车辆广告设置合法、规范、文明；

　　（七）维护车站和列车内秩序，安排工作人员巡查，及时制止违法、违规行为；

　　（八）宣传安全乘车知识，及时播报运营线路、站点；

　　（九）法律、法规规定的其他义务。

　　第三十二条　轨道交通运营单位应当建立健全轨道交通设施的管理和维护制度，按照规定检查、维护轨道交通设施，确保其正常运行和使用。

　　第三十三条　轨道交通运营单位应当根据国家有关标准统一设置安全、消防、疏散等各类导向标志，周边物业的所有权人、使用权人应当予以配合。

　　第三十四条　轨道交通运营单位的工作人员应当具备与其岗位相适应的专业知识和技能。驾驶、调度等岗位的工作人员必须经考核合格后，方可持证上岗。

　　第三十五条　轨道交通运营单位应当定期向市交通主管部门报送运行情况和统计数据；根据运营要求、客流量变化等情况编制和及时调整运行计划，报市交通主管部门备案。

　　第三十六条　轨道交通票价应当与本市其他公共交通的票价相协调。票价的确定和调整应当按照规定召开听证会，广泛听取社会各方面的意见。

　　轨道交通运营单位应当公布并执行政府确定的票价，对符合规定的乘客实行免票和优惠票价。

　　轨道交通运营单位应当制定统一的便于乘客换乘的轨道交通车票制式。

　　第三十七条　轨道交通运行过程中发生故障而无法及时恢复运行的，轨道交通运营单位应当组织乘客疏散和换乘，及时向社会公布，并报市交通主管部门协调。乘客有权持有效车票要求轨道交通运营单位按照原票价退还票款。

　　第三十八条　乘客应当遵守轨道交通乘客守则，爱护轨道交通设施，维护公共环境卫生。

　　第三十九条　禁止下列影响轨道交通运营秩序、公共场所容貌和环境卫生的行为：

　　（一）擅自在轨道交通车站、通道、出入口以及出入口周围五米范围内停放车辆、堆放杂物、摆设摊档等；

　　（二）在车站、列车内吸烟、随地吐痰、便溺、吐口香糖、乱扔废弃物；

　　（三）擅自在列车上和车站、通道、出入口刻画、涂写、张贴、悬挂物品等；

　　（四）携带宠物、家禽等动物乘车，残疾人携带有识别标志的助残犬除外；

　　（五）携带外表尖锐等易损伤他人的物品或者有严重异味、易污损设施的物品乘车；

　　（六）在车站或者列车内使用滑板、滑轮鞋等；

　　（七）在运行的自动扶梯上逆行；

　　（八）在车站、列车、出入口、通道躺卧、踩踏座椅、表演歌舞；

　　（九）在列车内进食；

　　（十）在列车内售卖物品；

　　（十一）携带重量、体积超过乘客守则规定的物品乘车；

　　（十二）其他影响轨道交通运营秩序、公共场所容貌和环境卫生的行为。
　
　　第四十条　在轨道交通列车、车站内拍摄影视剧、广告、宣传片等，应当征得轨道交通运营单位同意，并遵守相关法律、法规规定。

　　第四十一条　流浪乞讨人员在车站、列车内滞留的，轨道交通运营单位应当告知救助站，并配合救助站做好救助工作；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，由有关部门引导、护送到救助站。

　　第四十二条　市交通主管部门和轨道交通运营单位应当建立投诉受理制度，接受乘客的投诉。

　　轨道交通运营单位应当自受理投诉之日起十个工作日内作出答复。乘客对答复有异议的，可以向市交通主管部门投诉，市交通主管部门应当自受理乘客投诉之日起十个工作日内作出答复。


第五章　安全管理

　　第四十三条　轨道交通建设和运营单位应当依法承担轨道交通建设、运营安全责任，依照有关安全生产法律、法规和规章的规定，设置专门的安全管理机构，建立健全安全管理制度，明确安全责任，加强轨道交通建设、运营安全管理，保障轨道交通建设和运营安全。

　　建设、交通、公安、安监等部门应当将轨道交通建设、运营安全纳入重点指导、监督和检查范围，发现安全隐患的，应当责令轨道交通建设、运营单位采取措施及时消除安全隐患。

　　第四十四条　市交通主管部门应当定期组织专业机构开展轨道交通运营安全评价，对安全评价中发现的问题，责令轨道交通运营单位及时整改。

　　第四十五条　轨道交通建设和运营单位应当按照反恐、消防管理、抢险救援、民防等有关规定，在轨道交通设施内设置报警、灭火、逃生、防汛、防爆、视频监控、紧急疏散照明、救援等器材、设备和标识，并定期检查、维护、更新，保持其完好和有效。轨道交通的视频监控系统应当与公安机关相关系统连接。

　　第四十六条　轨道交通建设和运营单位应当在轨道交通车站、区间及通风口附近采取保护措施，保障轨道交通的通风安全，有关单位和个人应当予以配合。

　　第四十七条　轨道交通运营单位应当组织对轨道交通关键部位、关键设备和重要地段地质状况的长期监测工作，评估轨道交通运行对土建结构工程的影响，并针对薄弱环节制定安全运营对策。

　　第四十八条　在建和运营的轨道交通按照下列标准设置安全保护区：

　　（一）地下车站与隧道外边线外侧五十米内；

　　（二）地面和高架车站以及线路轨道外边线外侧三十米内；

　　（三）出入口、通风亭、变电站等建（构）筑物外边线外侧十米内；

　　（四）水底隧道结构外边线外侧一百五十米内。

　　因地质条件或者其他特殊情况，需要扩大安全保护区范围的，由轨道交通建设或者运营单位提出，报市规划主管部门批准并公布。

　　第四十九条　在安全保护区内进行下列作业，有关主管部门在实施行政许可时，应当就申请人的作业方案和安全防护方案书面征求轨道交通建设或者运营单位的意见。作业方案和安全防护方案应当由具有专业资质的单位编制。对技术复杂的或者对轨道交通安全有影响的作业，有关主管部门应当组织专家进行评审：

　　（一）新建、扩建、改建或者拆除建（构）筑物；

　　（二）敷设管线、挖掘、钻孔、爆破、桩基施工、地基加固；

　　（三）打井、挖沙、采石、取土、堆土、疏浚河道；

　　（四）其他影响轨道交通安全的作业。
　
　　轨道交通建设或者运营单位对上述作业方案和安全防护方案进行技术审查，应当在五个工作日内出具书面技术审查意见并予以回复。

　　第五十条　作业单位或者个人进行第四十九条第一款所列作业时，应当告知轨道交通建设或者运营单位。

　　轨道交通建设或者运营单位应当对作业的安全性进行日常监督，发现有危及或者可能危及轨道交通安全的，应当要求作业单位或者个人停止作业，采取措施消除危害，并向相应的主管部门报告；对不需要行政许可的作业，向市建设或者交通主管部门报告。接到报告的部门应当依法处理。

　　第五十一条　禁止下列危害轨道交通安全的行为：

　　（一）携带易燃、易爆、有毒、放射性、腐蚀性物质和传染病病原体等危险物质进入列车、车站等轨道交通设施；

　　（二）在通风口、车站、出入口五十米范围内存放前项所列的物质；

　　（三）非法携带枪枝、弹药、管制器具进入轨道交通设施；

　　（四）拦截列车、阻断运输；

　　（五）进入轨道、隧道或者其他有警示标志的禁入区域；

　　（六）攀爬或者翻越围墙、栏杆、闸机、机车等；

　　（七）强行上下车；

　　（八）擅自移动、损坏、挪用、遮盖公共安全设施、防护装置和安全、消防、疏散导向等指示标志；

　　（九）擅自操作有警示标志的按钮、开关装置，非紧急状态下动用应急或者安全装置；

　　（十）损坏轨道、隧道、车站、车辆、路基、护坡、排水沟等设施设备；

　　（十一）损坏和干扰机电设备、电缆和通信信号系统；

　　（十二）在轨道上放置、丢弃障碍物，向轨道交通列车、机车、维修工程车等设施投掷物品；

　　（十三）在轨道交通的地面线路轨道上擅自铺设平交道口、平交人行道；
　
　　（十四）在轨道交通水底隧道安全保护区内的水域抛锚、拖锚；

　　（十五）在轨道交通地面线路或者高架线路轨道两侧修建妨碍行车瞭望的建（构）筑物或者种植妨碍行车瞭望的树木；

　　（十六）其他危害轨道交通安全的行为。

　　轨道交通建设和运营单位应当对违反前款规定的行为进行劝阻和制止。

　　第五十二条　轨道交通运营单位应当设置安检设施，可以对乘客及携带的物品进行安全检查，乘客应当接受检查。拒绝检查的，不得进站；强行进站的，移送公安机关处理。

　　第五十三条　单位或者个人发现轨道交通建设、运营安全受到危害的，应当向公安机关或者轨道交通建设、运营单位报告。经查证报告属实的，由轨道交通建设或者运营单位给予奖励。


第六章　应急管理

　　第五十四条　市人民政府应当根据《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、法规，制订轨道交通突发事件应急预案，建立应急处置联动机制。

　　市建设和交通主管部门应当根据本市轨道交通突发事件应急预案，分别制订轨道交通建设、运营突发事件应急预案，并制订演练计划，报市人民政府批准后实施。

　　轨道交通建设和运营单位应当制订本单位的轨道交通突发事件应急预案，报市建设、交通主管部门备案。

　　第五十五条　轨道交通建设和运营单位应当配套建设应急救援场所及相应的设施，定期组织应急处置培训和应急演练，建立与地面交通应急处置联动机制。

　　第五十六条　市交通主管部门应当建立信息发布制度，及时将运营突发事件信息、救援信息及换乘信息向社会发布。

　　第五十七条　因节假日、大型群众活动等原因造成客流量上升的，轨道交通运营单位应当及时增加运力，疏导乘客。

　　当轨道交通客流量激增，影响安全运营时，轨道交通运营单位可以采取限制客流量的临时措施，并及时向社会公布，同时向市交通主管部门报告。市交通主管部门应当及时组织疏散乘客。

　　第五十八条　轨道交通建设或者运营发生突发事件，轨道交通建设或者运营单位应当立即启动本单位的应急预案，同时向市人民政府、市公安机关以及市建设或者交通主管部门报告。

　　市人民政府应当根据突发事件的可控性、严重程度和影响范围，启动相应级别的轨道交通应急预案，及时组织指挥处置，尽快恢复轨道交通建设、运营。

　　市人民政府有关部门、区人民政府以及电力、通信、供水等单位，应当按照轨道交通突发事件应急预案进行应急保障和抢险救援。

　　涉及恐怖袭击、治安突发事件，市公安机关应当启动相应的反恐、治安应急预案，依法予以处置。

　　第五十九条　因自然灾害、恶劣气象条件或者发生安全事故以及其他突发事件，严重影响轨道交通安全的，轨道交通运营单位可以暂时停止线路运营或者部分路段运营，组织乘客疏散，并向市交通主管部门报告，向社会公布。

　　轨道交通因地震、火灾等重大灾害停运后，市交通主管部门应当组织对轨道交通进行安全检查，组织专家论证或者委托专业机构鉴定，经确认符合安全运营条件的，方可恢复运营。

　　第六十条　轨道交通运营发生人身伤亡事故，应当按照先抢救受伤者，排除障碍，及时恢复正常运行，后处理事故的原则处理，任何单位和个人不得阻碍轨道交通正常运营。
　
　　发生人身伤亡事故，轨道交通运营单位应当按照规定及时向有关部门报告。市公安、安监、交通、卫生等部门应当对现场进行勘察、检验，依法进行处理。

　　第六十一条　轨道交通运营单位应当对运营过程中乘客的伤亡承担损害赔偿责任，伤亡是乘客自身健康原因和故意造成的除外。


第七章　法律责任

　　第六十二条　违反本条例有关轨道交通规划、建设、安全、应急及价格管理规定的，由相关部门依照有关法律、法规处理。

　　第六十三条　违反本条例第二十五条规定，轨道交通建设不符合运营功能配置规范的，未配置安全可靠的运营、服务设施或者未建设完善的安全监测和施救保障系统的，由市交通主管部门责令轨道交通建设单位限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款，情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员建议有关部门和单位依法给予处分。

　　第六十四条　轨道交通运营单位违反本条例规定的，由市交通主管部门查处：

　　（一）违反第三十条第二款规定，未按照规定公布或者告知乘客有关事项的，责令改正；拒不改正的，处三千元以上五千元以下罚款。

　　（二）违反第三十二条规定，未按照规定检查和维护轨道交通设施的，予以警告，责令限期改正；逾期不改正的，可以处三千元以上三万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员建议有关部门和单位依法给予处分。

　　（三）违反第三十四条规定，安排未经考核合格的驾驶、调度等岗位工作人员上岗的，责令立即改正，对轨道交通运营单位处一万元以上三万元以下罚款；情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上三万元以下罚款，并建议有关部门和单位依法给予处分。

　　第六十五条　违反本条例第三十九条规定的，由轨道交通运营单位按照下列规定处理：

　　（一）有第一项、第六项至第十项、第十二项行为之一的，责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。

　　（二）有第二项行为之一的，处一百元以下罚款；情节严重的，处二百元以下罚款。

　　（三）有第三项行为之一的，责令清除，并按每处五十元予以罚款。

　　（四）有第四项、第五项或者第十一项行为之一的，拒绝其乘车；已乘车的，责令下车，并可以处一百元以下罚款。

　　无车票或者持无效车票乘车的，轨道交通运营单位可以按照单程总票价补收票款；情节严重的，处五倍票价以下的罚款。

　　轨道交通运营单位的工作人员依法取得行政执法资格后，方可实施本条规定的行政处罚。市交通主管部门应当对轨道交通运营单位的执法活动进行指导、监督和检查。

　　第六十六条　作业单位或者个人违反本条例第五十条规定在安全保护区内作业，未履行告知义务的，由有关部门责令改正，并予以警告；造成危害轨道交通安全后果的，由有关部门责令整改，对单位处五万元以上十万元以下罚款，对个人处一万元以上三万元以下罚款。

　　第六十七条　有本条例第五十一条第一项至第七项行为之一的，由公安机关依法查处。

　　有本条例第五十一条第八项至第十六项行为之一的，由公安机关责令改正，并对单位处一万元以上三万元以下罚款，对个人处一千元以上五千元以下罚款。造成损害的，依法承担赔偿责任。

　　第六十八条　违反本条例规定造成轨道交通设施损害的，除依法给予行政处罚外，还应当依法承担相应的民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六十九条　相关部门和轨道交通建设、运营单位的工作人员不履行或者不正确履行职责，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予处分；造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第八章　附　则

　　第七十条　本条例下列用语的含义：

　　开发区，是指武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区；风景区，是指武汉市东湖生态旅游风景区；化工区，是指武汉化学工业区。

　　轨道交通设施，包括轨道交通的路基、轨道、隧道、桥梁、车站、出入口、通道、通风亭、车辆段及控制中心、站场、车辆、机电设备、供电系统、通信信号系统、消防系统、供排水系统及其附属设施等。

　　轨道交通规划控制区，是指为了保障轨道交通规划的实施而在规划的轨道交通沿线划定的一定范围，该范围内的建设和作业等活动受到严格限制；规划影响区，是指在规划控制区外侧划定的一定范围，该范围内的建设和作业等活动受到合理限制。

　　第七十一条　本条例自2012年12月28日起施行。2008年7月16日市人民政府公布的《武汉市轨道交通建设运营暂行办法》同时废止。





法官信任机制的缺失和完善
——法官保障制度研究的一个维度

张基奎

【内容提要】法官职业保障制度是最高人民法院“三五”改革纲要的重要内容。本文从法官保障制度的价值分析出发，主要从法社会学的视角探讨法官保障制度面临的现实困境，指出法官保障制度受到争议的根源在于社会公众对司法或法官缺少信任；在法官呼吁提高保障水平，而公众指责司法不公的困局中中，法院应首先有检讨和完善自己的勇气，不断增进社会公众的信任。就基本内容而言，法官保障制度是消费性制度，当法官努力改进司法作风，彰显自己应获得完善的职业保障时，社会公众及各级组织对待司法也应有理性的姿态，给予司法以充分理解、尊重和支持。本文主要分为四个部分：第一部分，围绕“信任缺失”这一主题，对有关法官保障制度的争论从不同角度进行解读；第二部分，对现行法官管理体制进行分析，提出信任缺失有司法体制、法律文化、社会心智等诸多根源，认为法官保障制度的落实不仅仅是一种制度的建设，而更应是一种文化观念的改造、社会心智的引导；第三部分，从队伍建设、社会沟通、司法监督、职业保障四个方面提出建立法官信任机制，进而落实法官保障制度的路径；第四部分，结语。
【关键词】信任机制、职业保障、司法改革、法律文化

法官是社会主义法治最直接的推进者之一，法官队伍的稳定性如何、水平高低直接关系到司法的质量，进而推动或牵制法治的良性发展。法官保障制度是法官队伍建设的重要内容，法官保障制度的完善与否，不仅仅意味着法官物质待遇的丰厚与否，还标志了司法在社会管理机制中的地位和作用。我国法官法对法官保障制度进行了规定，但是，多数人认为，这些规定或者过于原则，不好操作落实，或者过于粗浅，达不到保障目的。通过对司法实践的观察，笔者认为，法官保障制度不完善或难落实，除了通常认为的司法体制方面的原因外，更深层面的根源在于一种法律文化、法律观念的扭曲，必须进行一种文化观念的矫正。
一、信任缺失：对法官保障制度的争论
（一）职业需要还是变相福利？
关于法官保障制度的争论，主要是“物质化”问题，把法官保障制度简单等同于增加法官的工资和福利待遇。在社会分配不公、两极分化仍比较严重的社会语境下，物质化的法官保障很容易成为众矢之的，引来强烈的反对。许多法官在论及法官保障问题时，首先提到的就是法官工作压力大、工资低，进而导致法官队伍的不稳定。而在社会公众看来，尽管不同地区的法官工资有差异，但是其他许多阶层丰厚很多，再要求增加工资，有些不知足。当多数争论停留在工资待遇的增加与否时，实际上已经把法官保障制度引向歧路。笔者发现，由此进一步关于司法体制、司法公正等话题的讨论，都把解决“工资低”作为一剂药方，似乎牵一发就能动全身，就把法官保障制度简单化，甚至平庸化了。
所谓法官保障制度，是有关法官职业待遇、安全、独立、尊严制度的总称，目的在于确保法官审判权力的独立运行，实现司法公正。具体来说，一是内容层面。法官保障制度的内容是复合型的，尽管从表述上予以顺序罗列，但是，各项又是紧密结合、相辅相成的。比较丰厚的物质待遇在满足法官基本生活需求的同时，也标识了一种较高的社会地位和必需的司法尊严；有了人身和身份方面的安全保障，法官才能解除后顾之忧，坚持独立自由的法律判断。换而言之，法官保障制度有物质的内容，也有精神的内容，对两方面都必须有充分的关注，才能全面理解法官保障制度。二是目的层面，包括直接目的和根本目的。直接目的是建设公正、廉洁、为民的法官队伍，从这个意义上讲，法官保障制度是法官队伍建设的组成部分，法官保障制度的立足点是要围绕法官队伍本身的建设来制定保障措施，而不是过多地追求宏观体制的改造；同时，也为解决法官保障制度的困境寻找到切入点，即从加强法官队伍建设入手，增进社会公众的信任，使公众认为给予法官完善的职业保障会“物有所值”。根本目的是确保审判独立和实现司法公正，这是法官保障制度获得社会公众支持的价值基础，如果不从这一角度看待和改进法官保障制度，就会误入歧途，使该制度失去应有的生命力。
（二）保障还是监督？
有人认为，当前司法改革的重点不是法官保障问题，而是司法监督问题，要解决司法不公、司法腐败的问题。这实际隐含了一种市场交易观点：法官优越的职业保障不是制度来安排的，而是应通过自身的公正司法来获得，换言之，以正义的司法产品换取相匹配的职业保障。问题是，正义的司法产品从何而来？在法官们看来，没有完善的法官保障制度，自己的审判权力处处受到制约，无法完成正义司法产品的输出。这似乎就形成了一个“死扣”：公正司法需要以职业保障为前提，而职业保障则要以公正司法为条件，谁也不肯让步。
在这个困局中，笔者认为，症结不在于两者如何实现交换，而在于困局之外的“社会感受”：司法真的不公吗？社会公众眼里的司法不公一般是指发生错案，根据最高法院在今年“两会”上的工作报告，“在去年审结的再审案件中，因原判确有错误或其他法定事由改判的11669件，占生效裁判的0.18%。”还有的省错案率在万分之0.5左右 ，这表明，尽最大可能杜绝错案，确保公正司法，是各级人民法院和人民法官的根本底线。社会公众对司法不公的敏感，一方面来自一些司法不公现象的确存在且没有得到及时有效纠正，司法是社会正义的最后一道防线，司法不公堵塞了公众寻求救助的最后渠道，污染了公正的水源；另一方面，更多的原因在于司法权威没有得到树立，不论当事人还是一般公众对司法机关的戒备多于信任，一旦司法裁判不利于自己或者与自己预期中的正义不相符，就武断地认为司法不公。
司法不公的感受还来自于司法监督的失范，一些案件从司法角度并无不当之处，但是由于当事人和舆论媒体的推波助澜、夸大歪曲，而成为社会公众眼里的“司法不公”。法官保障制度不是简单的物质保障，更重要的还有审判权力的保障。审判权力的独立运行是司法规律的必然要求，但是，并不排斥对审判权力的监督，相反地，科学规范的司法监督也是审判权力对立运行的条件。从这个意义上看，完善的司法监督机制也是法官保障制度的组成部分。笔者认为，司法监督机制的出发点在于保障审判权力的规范运行，而不是简单牵制、粗暴干预；前提是对审判权充分信任，而不是总是以怀疑、戒备的眼光审查司法活动的每个环节。当有人以存在司法腐败为由，提出加大司法监督而反对完善法官保障时，实际把司法监督和法官保障对立起来了，使司法监督异化为干预司法的工具。我们发现，司法实践中对法院和法官的监督渠道很多，但多是没有秩序的“广场式”监督，司法成为一种谈资，甚至泄愤的对象。因此，规范司法监督，不论对法官的职业保障，还是促进司法公正都有重要的现实意义。
（三）信任还是怀疑？
在法官保障制度中，法官既是主体性因素，又是对象性因素。作为主体性因素的法官，应当具备司法的基本伦理，敢于承担司法的职业责任，有包拯的“铁面无私”精神，由此才能赢得老百姓的赞誉和信任，才能得到来自社会公众的支持和保障。另一方面，在依法治国的基本方略下，作为对象性因素的法官，应是执政党关心、人大支持、政府配合、公众尊重的职业群体，给予充分的信任。笔者发现，如果把法官保障制度作为一个系统的话，它的良性运作需要一个“互动”或“交换”的过程：系统内的法官需要输出足够数量的“司法正义”，以赢得其他社会群体和组织的尊敬和支持；其他社会群体和组织对法官充分信任，提供良好的司法环境，才能使法官放心地独立判断“司法正义”。简而言之，就是交换信任的过程。 但是，这里存在一个不可忽视的悖论：彼此都需要对方的信任，而站在“不信任”的鸿沟面前，谁先迈出（或者有能力迈出）主动的一步呢？法官与社会公众的不信任状态不是静止不变的，可能个案的圆满解决会赢得公众对个别法官的信任，如陈燕萍，但是，总的来说，如果缺乏有效的疏导机制的话，这种不信任只会扩大而不会缩小。当前，当事人为维护自身权益选择到法院打官司，与其说是一种信任性选择，不如说是一种制度性选择。所以，信任危机是法官保障制度不能得到落实的“社会性心病”。 尽管法官们大声疾呼，但是，社会公众往往以“有色眼镜”看待，认为不过是为了提高自己的福利待遇而已。因此，法官保障制度问题不仅仅是一种制度设计问题，更是一种法律文化问题，即对法律的信仰和对法官的信任问题。
二、信任缺失的根源：对现行法官管理体制的分析
（一）经济分析
这里主要从两个层面分析：一是微观经济层面，对法院内部的法官保障制度作为一个经济系统进行研究；二是宏观经济层面，探讨以经济为中心理念下的法官保障制度。
1.微观经济层面
在法院系统里，对法官的管理（抑或保障）主要着眼于人事和业务两个方面。人事主要指法官的晋级晋升、工资福利、奖励惩罚等。由于当前法官的行政化管理，不同级别的法官在物质保障方面的待遇是不同的；而级别的确定，主要由上级考核决定（民意测验只是一个环节），致使法官养成“向上看”的思维。这是法官丧失独立思考的直接根源。陈燕萍法官说，“法官不是官。”重在强调法官要有平民作风，做到司法为民。但在实际管理中，对法官又按照行政官员的机制进行管理，值得反思。
法官业务主要是运用审判权力审理案件。从法理上讲，审判权的行使应是独立的，不受各种干扰，惟有如此才能促成裁判的公正。但是，我们发现，独立审判在实践中很难得到真正落实。一方面，由于法官责任追究制的失范和过分严苛，有些法官也不愿意承担独立审判的职责，寄希望于请示汇报等内部途径解决案件，一旦发生“错案”就能减轻自己的责任；另一方面，当前的审判质效考核体系也不断挤压法官独立审判的空间，调解率、上诉率、发改率、陪审率等繁杂的指标使审判活动异化为“数字游戏”，法官不再是为解决纠纷而努力，而是在为质效排名而挖空心思。
2.宏观经济层面
以经济建设为中心是我国改革开放以来的基本路线，促成了我国三十多年来举世瞩目的伟大成就。但是，应当看到，我们也为经济的高速发展付出了较高的社会成本。由于政绩评价体系不完善，“以经济建设为中心”被理解为“经济至上”，包括司法工作在内的一切工作都要为GDP的增加服务。由此，司法的原有功能被虚化或简化，而附加了许多经济服务功能，这些功能有的跟法律有关，但是可能会影响法院和法官的中立立场，如为企业经营提供法律建议，有的则根本不跟法律搭界，属于法院作为地方部门被分摊的任务，如招商引资。在“经济至上”的影响下，法官办案的尺度也变得扭曲：法律不再是惟一的准绳，更重要的是还要看案件审判的效果是否有利于当地经济的发展。
从制度经济学的角度，对某种制度合理性的论证主要着眼于制度成本和制度收益的对比。按照一般社会成员的理解，法官保障制度是一个“消费性制度”，由国家或社会付出成本而建立，获取利益，至少是直接利益的则是法院的法官们。在当下人们对于社会分配不公、两极分化等极其敏感的国情下，这种理解有一定现实基础；但是，另一方面，这种理解又是片面的，没有认识到法官保障制度的根本价值取向是指向司法权威而不是法官福利，社会公众是最终的根本受益者。法官保障制度的成本有物质福利的一面，但这仅仅是一小部分，更重要的是权力的授予与制约、体制的独立与监督、身份的确认与保护等。这些方面不是割裂的，而是相互关联的，比如，提高法官的物质福利，需要财政的支持，在当前以地方财政为主要支撑的体制下，地方财政实力、地方政府的预算计划等都极大影响法官物质福利的保障。从这个意义上讲，法官物质福利问题不仅仅是“工资单”是否丰厚的问题，还是体制是否顺畅、有效的问题。当前，欠发达地区法官人才流失问题比较严重，表面上看是法官工资待遇低的问题，实际上应从法院体制上寻找根源。
（二）社会分析
这里在经济分析的基础上，从上层建筑的各范畴探讨法官保障制度中的信任危机。
1.传统法律文化
在我国传统司法体制下，司法权是行政权的一部分，司法的运作是以行政衙门的面貌出现的。在老百姓的心里，并没有司法的专属概念，有了问题就去“报官”，由官给个说法。这里的官就是行政官，而不是司法官。行政官在断案时，要依律例裁判，并非随意而为，但是，在老百姓看来，重要的是衙门给了自己一个公正的结果，至于这个结果是依据什么律例判断的，倒不怎么关心。可见，在传统司法活动中，有法可依是客观存在的，但是，老百姓更看重的是谁在坐堂问案，他在老百姓心中的信誉度如何。包青天就是在这种社会环境下产生的，人们到开封府鸣冤告状，看重的是包拯的信誉度，尽管信誉度的背后需要扎实的业务功底做支撑，但是人们不看重后者。所以，传统司法的公正主要靠官员的人格魅力来建构的，这也是“人治”的内涵之一。
把司法公正寄托于个人的魅力和品性，客观上矮化了法院的应有功能，使法院对法官的管理更加专注于道德品性的培养，也使公众容易把司法的问题直接归结为法官的问题。司法是以法官为主体的司法，如果从提高司法质量角度讲，这种做法是值得赞赏的；但是，如果试图通过提高（抑或包装）法官的魅力，来增进社会公众对司法的支持，似乎有“取悦”公众的嫌疑，在司法逻辑和司法实践中都是讲不通的。在现代司法中，我们要考虑传统法律文化的影响，但不能被动地妥协，更应以积极的姿态引导公众信服法律而不是信服法官，这也是当前能动司法的主要任务。
这里，笔者从传统法律文化的角度论述法官和法律的关系问题，主要想说明法官的权威应融入到法律的权威中，而不是相反。在法官保障制度中，树立司法权威是根本目标，树立法官权威则是手段和内容。如果局限于法官权威来探讨法官保障制度，就会使之成为浮水飘萍，失去了根基。
2.社会心智问题
所谓社会心智，是指社会成员看待、处理社会生活矛盾纠纷的基本心理状态，也可以说是现代法律文化问题，反映了现代社会成员对法律的态度。通说认为，法律现代化的根本标志是对法律的信仰而不是利用，法律在人之上，人的行为受法律的规范和指导，法律是处理矛盾纠纷的最根本标尺。这里有个前提，即法律的完善程度，足以指导社会生活的各主要方面(完备之法)，在其指导下得出的结论不会违背社会基本价值（善良之法）。法律的完善不意味着法律的完美无缺，法律不完美的秉性才能体现法官的能动价值，通过解释法律来还原法律的本义。
事实是，法律的不完善性，是法律永远无法克服的局限，法官正是一群能够理解法律基本精神，又能够洞悉法律不完善之处的人，当现有的法律条文从字面上无法解决纠纷时，法官会依照字面背后的法治精神进行自由裁量——这不是无法的恣意行为，而是对法律生命力的阐释和张扬。因此，作为法官保障制度的重要组成部分，应对法官的审判权力有充分的信任。也许信任本身是一种情感的托付，但是，这种信任取决于多种因素，如法律文化、传统观念、舆论指向、体制建设等等，这些不是法官保障制度本身能够涵盖的，但又的确是法官保障制度所必需的。
问题是，社会心智的不成熟或偏激，加剧了对法官的信任危机，甚至轻视法院和法官的职业活动，表现为：⑴“打官司就是打关系”，把琢磨法官、拉拢法官作为打赢官司的关键。这实际是“人治”影响下法官本位主义的观念，认为好的法官就能保证司法的公正，对形象不佳、态度不好的法官就会怀疑其公正立场。⑵“输了官司就是法官不公”，不从自身寻找原因。法官裁判的结论并不绝对是符合了客观事实的正义，这是司法的基本规律。当事人一方输了官司，多数是自身违法行为应承担的不利后果，也有由于对法律规定的错误理解、缺少有利自己的证据等因素造成的，在缺少法律援助的边远地区和弱势群体中，这种情况会客观存在。有时候，即使法官尽力平衡双方诉讼能力的差异，依职权进行调查取证，也不能完全复原客观事实，——因为总会有法律底线不能突破。这时候，如果把诉讼规则下形成的个案不公，归罪到法官头上，显然是不合适的。⑶“输了官司就上访（上网）”，试图对法官施加压力。上访，就是要找法官的上级，包括院长、上级法院、党委、人大，甚至政府，在许多老百姓眼里，政府也是法院的上级部门。上网，就是寻求媒体和网络舆论的支持，把自己的“冤情”在网络上进行控诉，引起公众的关注和同情。 ⑷“判我输了，你别想好过”。目前来看，法官人身安全问题日益突出，在“法官职业崇高”的理想光环下，现实总是给我们提出不可思议的难题。
3.司法体制问题
我国法院的确立是按照行政区域划分的，这本身就为法院打上地方化的烙印。如前所述，法官被纳入地方行政编制序列，人、财、物处处受制于地方，在这种情况下，让法官撇开地方利益而独立公正的审判案件，非常有难度。现在各级法院都在“司法要服务大局”，而在法院的地方化体制下，服务大局演变为服务地方就不奇怪了。许多学者对当前的法院体制耿耿于怀，认为是导致司法不独立的重要根源，而司法独立是现代法治的重要标志。目前对司法独立的讨论似乎越来越走向政治原则层面的争论，本身就是对司法独立的误读。司法独立，强调的是司法权的独立公正运行，而并非建立脱离现有政治体制的独立王国，相反地，笔者认为，惟有深刻体察当前政治体制，司法独立的探索才有积极意义。从法律角度，提倡司法独立也是有法律依据的，我国宪法就规定了审判权独立的专门条款。这里的审判权独立，就是司法独立的基本要义。司法独立或审判权独立的落实，除了司法体制的完善外，还需要法官具备独立自由的人格，表现出对法律的信仰、对正义的追求，这正是法官保障制度的任务之一。
提到司法体制对法官保障制度的影响，许多人认为改革司法的人、财、物体制是落实法官保障制度的有效途径。笔者认为，这种观点理论上没有错，但是，没有认清法官保障制度难于落实的根源所在。在经济发达地区，很难说地方财政不能保障法官的“高薪”问题，但是，高薪并没有带来较高的司法权威——至少没有证据表明发达地区的涉诉信访案件比欠发达地区的数量少。这实际又回到关于信任问题的探讨，信任度的高低不取决于物质待遇的丰厚与否，不取决于对法官经济地位的羡慕程度，而在于一种文化传统、一种价值指引。当前，我国正在开展的普法活动，不能说没有成效，但是，更多的是在推广一种维权方式，而不是对法律的信仰和对法官的信任。因此，笔者认为，司法体制的改革也不是解决当前司法难题，特别是法官信任危机的万能良药，但又的确不失为一种现实的切入路径，至少为法官解压提供了制度层面的出口。
三、信任的建构：法官保障制度的内外互动
（一）队伍建设
法官保障制度落实的障碍首先不是来自财政实力的欠缺，而是社会观念的阻力。当缺乏信任而形成“职业保障”和“司法公正”之间的困局时，作为公权力一方的人民法院应有足够的勇气首先检讨自己。目前来看，尽管法官队伍建设水平整体有所提高，但是，不论就司法的政治性要求还是业务性要求而言，法官素质还有很大的提高空间。毋庸讳言，相当一部分较低素质法官的存在，成为社会公众反对给法官高薪保障的最现实理由。
法官队伍建设是法官保障制度的内容之一，在队伍构成上建立法官的权威，成为启动法官保障制度的第一步。笔者认为，法官队伍建设应注意把握好三个环节：⑴提高法官准入资格。我国法官法对法官资格的规定，还不够严格，特别是职业经历方面没有明确要求，导致法官司法水平不高，不能让当事人信服。应把具备一定年限的法院系统外相关法律职业背景作为申请法官资格的必备条件，使法官的来源更权威。⑵建立法官的职业化管理机制。法官法对法官的职级进行了规定，是法官职业化的基础，但是，法官职级没有成为法官保障制度的内容，倒是法官的行政级别关系到法官的工资和福利待遇。另一方面，法官职级的评定办法也需要改进，应降低职业年限的限制，加大业务素质的公开考核力度，促进法官钻研业务的积极性。⑶完善法官的辞退制度。就法官职业的特点来说，对法官不能轻言辞退，以确保司法独立和公正；我国法官法有关法官辞退的规定失之过宽，应当改进。但是，就我国当前法官队伍实际状况来说，一批历史形成的、业务素质不高的法官的存在，又使我们必须把法官辞退工作作为当务之急。在目前法官被纳入公务员管理的体制下，把不适应法院审判工作的人员分流到其他岗位和机关，应是可行的。
（二）社会沟通
法官应当有宁静致远的心态，确保做出冷静理性的法律判断；但是，司法又不是纯粹的逻辑推理，还需要法官具备丰富的社会知识，做出符合社会普遍价值的判断。因此，一名优秀的法官要“隐于市”，在“出世”和“入世”之间寻求最佳的平衡。在当前司法环境下，法官的“隐”不应是被动的，在保持内心宁静的同时，要积极观察社会生活，要贴近群众开展司法活动。简而言之，法官不仅要会公正判断，还要会公开判断，在与当事人、公众的沟通中检验司法质量，提高司法权威。
司法的社会沟通有诸多障碍，主要来源于法律思维和社会常理思维的差异 ；但是，这种差异并不是不可弥补的，甚至在这种差异中，我们可以寻求两者互相促进的路径。比如，常理思维中对客观事实的执著，促使法官灵活运用诉讼规则，使法律事实尽可能接近客观事实；常理思维中判断是非往往是“先讲理、再讲法”，促使法官多了解公序良俗，把情理和法理结合起来处理案件；常理思维中注重要的是“说法”、“面子”，促使法官要到社区、农村开庭，由群众评说是非曲直。因此，对于法官来说，社会沟通的意识和能力是基本的业务素养，通过汲取常理思维中的合理成份，使司法的权威在人民群众心中自然生成，而不是外在地灌输给群众。
（三）司法监督
司法监督也是司法机关进行社会沟通的有效方式，只是与其他社会沟通方式不同，法院和法官在司法监督中是被评价的对象；不过，在理性的司法监督中，法院和法官的地位并不是被动的，而是能够从各种监督渠道获得改进司法品质的意见和建议，对一些批评意见给予及时有效的回应，促进法官更加准确地运用手中的审判权力。从这个意义上，建立科学规范的司法监督机制也是落实法官保障制度的重要前提。