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试论司法程序对名誉权侵权构成的影响/李春

作者:法律资料网 时间:2024-06-27 16:15:53  浏览:9456   来源:法律资料网
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试论司法程序对名誉权侵权构成的影响
李 春

  作为受法律保护的权利,名誉权侵权构成要件有以下四项:一、侵权人向受害人实施诽谤(或侮辱)等行为;二、侵权行为造成受害人名誉社会评价降低;三、侵权行为与受害人名誉评价降低之间有因果关系;四、侵权人具有过错。其中要件二即指损害结果,由于个案的不同情况,具体的损害结果如何则有赖于司法实践来阐明。由于社会评价的发生需要有关被评价对象的诽谤语言公之于众这一事实,因此诽谤语言是否被公开成为实践中名誉权侵权是否构成必须考虑的条件;也就是说,侵权人只有在公开场合或使公众了解的方式对受害人实施侮辱、诽谤行为,才能发生受害人名誉社会评价降低的损害结果。从目前的实践的一般情形来看,这一条件的认定可谓简便,但在某些特殊情况下,因其牵涉到其它的权利或秩序,界定起来就会有相当难度,容易成为争议的焦点。本文拟通过对案例的分析,对“司法程序”这一特殊场合下的“公开”的认定以及名誉权在司法程序中如何平衡的问题作初步探讨。
一、两个案例
  (1)杨某系单位前承包经营人。双方因承包等问题进入劳动仲裁程序。单位在仲裁答辩状中指陈杨某有私吞单位款项和非法经营的情况。杨某以该陈述缺乏依据起诉单位侵犯其名誉权。一、二审法院判决单位答辩陈述不构成名誉侵权。
  本案争议的行为发生在作为准司法程序的仲裁过程中,该案中被诉人根据申请人杨某的仲裁申请书提出了载有争议内容的书面答辩状,该答辩状除交仲裁庭外另有副本送达杨某。
  一、二审法院在判决时都强调了以下观点:争议解决程序中单位的书面陈述虽然并不一定有充分的事实依据,但由于该陈述是就双方劳动关系中有关争议事实向争议解决机构提交的答辩,是按照特定的司法程序提起的书面材料,对于单位来讲,其不存在侵权的故意,且答辩的行为并非公开场合下对杨某人格的侵犯,被答辩人也不存在社会评价降低的损害结果,因而不构成名誉侵权。
  (2)齐某在另案庭审结束签阅笔录时,以秽言辱骂对方当事人周某。周某以齐某在公开场合侮辱其人格起诉齐侵权赔偿,一审判决齐某侵权并作赔偿,二审改判侵权不成立。
  本案由二审不开庭案件在询问程序时的纠纷引起,纠纷时在场人除主持询问的法官和书记员外,还有双方当事人都相熟的旁听人员。齐某的言语带有侮辱性,其针对的对象是周某,这两点在两级法院审理时都得到确认。
  一审法院认为,齐某在包括法官等多人在场的公开场合以言辞侮辱周某,使周某的名誉受到了损害,构成了名誉侵权,对此齐某应予赔偿;二审法院则认为,法官应当控制整个法庭审理程序,如果当事人违反法庭秩序,法官应当立即阻止并视情况进行制裁,本案中齐某言行虽“有失检点”,扰乱了法庭秩序,但只需“批评教育,尚不足以构成名誉权的侵害”。
  尽管劳动争议仲裁对程序的进行没有规定,但根据仲裁法的规定,仲裁程序的进行采取不公开的原则(《中华人民共和国仲裁法》第40条)。在事实上,前一案件中除了双方当事人之外,仲裁庭的组成人员(三人)是仅有的了解争议内容描述的第三方。该案的关键问题随之产生,即仲裁庭组成人员的知情是否已达到了名誉侵权要件构成中的“公开”这一要求?法院的判决中对“公开”的标准问题虽未予直接讨论,但其提到单位行为并未造成杨某损害结果这一节表明:虽然单位已为其答辩内容赔礼道歉,但由于单位不存在侵权的故意,且有关的书面陈述是在特定程序当中进行,还未达到可以被公众评价的“公开”程度,因而未造成名誉损害的结果。在这里,仲裁庭组成人员未被视为名誉侵权构成中名誉降低与否的评价主体。
  与前案相似的是,后一案件中名誉侵权的争议事实发生在特定的司法程序中;不同点在于,前案系争的侵权描述来自书面的形式,后案中则为言辞,前案只有仲裁庭成员是知情的第三方,后案中则除审判人员外另有多位旁听人员在场。在这里,言辞的形式和多位旁听人员的在场,是否足以构成在公开(公众)场合下侵权行为的发生了呢?两案中的区别是否足以使案件的处理有不同的结果呢?本案中一、二审法院处理的分歧也正在此。一审法院构成侵权的观点表明的是,旁听人员的在场使得诽谤语言的公开成为必然,而随之产生的他人评价显然会对被诽谤人的名誉造成特定的影响;二审的着眼点则强调了法庭秩序、之于个人名誉权的优先,但它对法庭秩序对名誉侵权是否有绝对的阻却也存在着明显的犹疑不决,因此在论述名誉侵权未构成时的理由时,二审强调的是齐某言语“有失检点”——即暗示言语未达到诽谤,该理由显与法院查明的有关“言语具有侮辱性质”之事实有抵触。
  在以上两个案例中,系争的言语(不管是书面或口头)是否为虚构的事实已不是法院首先需要审查的内容,而“司法程序作为特殊场合对名誉侵权构成有何影响”成为最关键的一个问题,这也是本文要讨论的中心问题。
二、司法程序是否能够成为名誉侵权构成的阻却事由?
  对此,现有法律虽没有明确规定,但笔者持肯定观点,以下试从正当妨害法理、司法程序的特殊性以及名誉侵权的构成要件等三方面论述相关理由。
  首先,现实的社会制度中任何一个法律主体的权利必然会在某些方面受到一定的限制,这就是法理上所谓正当妨害的原则。而司法程序对名誉权的一定限制就是这一原则的体现。在一个完整的社会体系中,任何权利(权力)都应受到相应的限制,这是协调整个社会机制运作的要求,也是更好地保障个体权利的需要。而对于限制的范围或界限而言,则由权利在运用场所中所涉价值之间如何权衡而定。譬如本文中所涉,即公民的名誉权与整个司法制度设立中所包含的价值之间如何权衡的问题。
  其次,这是司法程序特殊性的要求。
  1?这是司法程序所包含价值的特殊性的要求。作为一种法律设定的纠纷解决程序,司法程序具有高度严谨、高度专业、高度公开(法定情形除外)和终局的特点。而当事人的参与则是司法程序得以运转的最重要因素,同时也是实现司法程序设立目的最有效的途径,因而在各国的制度中都受到作为根本大法——宪法的保障。由于司法程序中“案件事实在双方当事人之间具有争议性”这一前提的存在,使得当事人为了自己的主张在程序中尽力行使攻击和防御成为天经地义的事情;加之法律争议及程序进行本身的高度专业性,当事人行为难免发生偏离争议主题的情况,甚至可能在形式上构成侵害对方当事人在日常场合下法律予以保障的某些权利。尽管如此,为了保障和鼓励当事人在司法程序中充分行使权利这一更重要的价值,只要当事人的行为与案件争议有特定联系,各个国家在司法中一般对当事人诉讼行为都尽量减少控制,并且相应地对某些影响诉讼权利行使的日常权利加以一定程度的限制,即允许妨害在正常限度内的发生。从另一方面来讲,司法秩序是维护司法制度存在和实施所必需的,公共利益要求当事人在司法程序中充分尊重司法秩序,当司法程序与当事人的某些日常权利发生冲突时,后者让位于前者也就理所当然了。本文讨论的名誉权即可列入此类日常权利范围。
  在美国侵权法理论及判例中,诽谤语言(包括言辞或书面)受某些特权(privilege)的保护而使言论者免受追究。其中,司法程序是所谓绝对特权(absoluteprivilege)场合下的一种。在司法程序中,法官、律师、当事人、证人都享有绝对的言论自由,不管他们说了什么话,也不管他们说话的动机如何,都不会承担诽谤的责任。1尽管这种观点有所偏颇,但它反映了美国司法实践追求的抽象价值,表明其司法观念中对司法程序优先及安定的重视。
  从我国现有的司法解释来看,法释26号第五问中指出,“公民依法向有关部门检举、控告他人的违法、违纪行为,他人以检举、控告侵害其名誉权向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理。”该解释没有明确“有关部门”的范围,但从刑诉法对公民当事人可以依法就轻微犯罪案件向法院提起刑事自诉控告的规定来看,刑事自诉显然也符合此条解释中向有关部门检举、控告的条件。由此可见,法律及司法解释中虽然还未有关于司法程序对名誉权侵权构成有何影响的明确意见,但该司法解释在一定程度上已表明了司法程序可以阻却名誉权侵权的构成。
  2?是司法人员职业要求上的特殊性所决定的。由于司法人员的配备必须符合司法的严格要求,他必须具有高超的职业技能和高尚的道德素养。从保障整个法律程序正常进行以及职业上的要求来看,司法人员对于司法程序中当事人的言辞或陈述,除非与审理的争议有关并被法定的证据证明,否则不能够接受或者相信;更不能随意将当事人的有关言辞加以传播或就此公开评价当事人的名誉、品质,否则将受到违反职业纪律的处罚。因此,司法程序中发生当事人以诽谤性语言攻击他人名誉时,即使司法人员地场,他们也不应列入参与社会评价的“公众”范围。本文案例一中答辩状的内容陈述即使确实有捏造、虚假,也因为该答辩状的内容未被公开到当事人双方和仲裁员之外而不构成名誉侵权。
  3?是提高诉讼效率、节约诉讼和司法成本的要求。作为争议解决的终局程序,特别在民事诉讼程序中,效率是司法程序如何设置需要考虑的重要价值之一。如果法院支持当事人动辄以对方当事人在诉讼中的言行侵犯名誉权而要求承担责任的请求,那么当事人正常诉讼权利的行使就会受到很大的牵绊,诉讼程序中的攻击防御就会无法充分行使,最终实质损害以当事人进行为原则的诉讼模式;同时,当事人诉讼成本和司法成本就会成几何级增长,讼累无法避免。因此,确立司法程序对当事人名誉权构成有一定的限制作用可以减少诉讼发生,降低司法和诉讼的成本并相应提高司法效率。
  再次,从名誉侵权构成的法理来看,社会评价进行的前提是系争诽谤语言的“公开”,而司法程序中亦要求程序“公开”,对此,在论述司法程序对名誉权构成的影响时,有必要对作为司法原则的“公开”与名誉权构成要件中的“语言公开”之间的差别做一甄辨。
  侵权构成中的公开是从“公开”的字面含义来讲的。它与“公布”、“公告”有着相近的内容,它强调了特定行为“使秘密的成为公众所知的”2这一过程及结果。在名誉侵权案件中,除了原、被告双方外,只有当系争诽谤语言被传播到第三人知晓后才能构成“公开”。因此,名誉侵权中的“公开”指的是被告将系争的有关原告名誉的言辞或书面传达给原、被告之外的第三人知道的情形。而司法程序中的“公开”则是从宪法及诉讼法的原则性规定来讲的,它强调的是一种法定的程序规定。在这里,“公开”就意味着当事人可以按照程序法的各项规定参与到诉讼中去,行使诉讼中的各项权利;意味着司法人员的行为必须严格按照程序法的规定,违犯即为渎职,并且其在程序中每一项产生法定后果的行为都将受到当事人的挑战和特定程序的审查;同时,也意味着司法程序的进行是向社会公众开放,应当接受社会的正当监督。可以这样说,司法程序中的“公开”是远远超越其作为一个语词的含义的,他包含了司法制度设立时追求的抽象价值及该价值在程序上诸多方面的具体体现。因此,绝不能将司法程序的“公开”简单地等同于事实上的“公开”,司法程序的公开不必然等于程序进行中名誉侵权语言的公开。
  另外,这一问题的讨论给予的提示是,我们应当将名誉权侵权构成中的名誉权和仅仅作为一个名词概念的名誉加以区分。并不是所有有关公民名誉的内容都会上升到法律保护的名誉权范围。
三、司法程序阻却名誉侵权构成的限度
  如前所述,司法程序虽可以阻却名誉侵权的构成,但该功能的发生是在相应范围内的,这里的理由同样是正当妨害法理。由于个人权利容忍妨害限制的最终目的是为保障群体权利的合理实现,但容忍绝不意味着个人权利的剥夺3,该妨害亦只应当在正当的范围内发生。因此,司法程序的存在绝不能抹杀名誉权的存在和在其受侵害达到程度时应受到的保障。这里就存在着一个司法程序中是否保护名誉权的界限。那么,这一界限又该如何设置呢?
  笔者认为,这一界限应定位在系争语言与案件争议的关联性上。即,当双方当事人间形成争议的语言陈述与司法程序所处理的事实及其处理有特定的联系时,即使该些陈述对另一方的名誉产生影响,亦不应认定为名誉侵权;但如果该些陈述与司法程序中的案件事实及处理根本毫无关系,那么发表诽谤言语的当事人应当为其行为承担诽谤的法律责任。比如在离婚案件中,当事人一方怀着必要离婚的念头,不再顾及对方的点滴好处,在庭审陈述中将自己的恶感发挥到感情的极致(这在该类案件中是常会发生的场景),该些陈述中就会有譬如“他(她)生活作风不正派,滥交男女关系”(尽管平常对方可能只是比较喜欢社会交往)、“他(她)懒惰异常,从不负担家庭义务”(尽管实际上从平常眼光看来对方并未到此地步)等等,该些陈述当然有关针对方的名誉,但它们与案件的处理(判断双方矛盾的起因、是否能够和好等等)显然密切相关,如果由此些陈述引发侵权诉讼并由陈述方承担言语的诽谤责任,显然会严重影响当事人的诉讼表达,并由此影响法官对离婚案件的处理判断。也就是说,司法程序在这种情况下阻却名誉侵权构成获得的利益更大。同样举另外一种情况,在债务纠纷案件中,债权人为证明债务人信用差,提出该债务人在外另有大量未偿还之债务并在其他诉讼中败诉,该些陈述虽有关债务人的不良名誉,但由于与案件处理有相应的联系而应为司法程序阻却;如果债权人在审理中提出债务人“道德败坏、在外卖淫(嫖娼)、吸毒”,由于该些陈述与债权债务的处理没有任何联系,司法程序这时对名誉侵权构成就不会产生什么影响了。综上所述,系争侵权言行与言行发生时司法程序中处理的案件事实、处理的联系如何,是司法程序对名誉侵权构成是否发生阻却的认定界限。前文提到的司法解释中对“当事人借检举、控告之名行侮辱、诽谤之实造成名誉损害的情况,由法院受理并予处理”的规定也明确了当事人正当言行的限度。
  本文中周某诉齐某一案中,二审法院提出法院审理应由法官控制进而维护整个司法秩序,因而尽管当事人侮人之辞“有失检点”,也只应由法官对其进行司法制裁,而不应当构成名誉侵权。该处理中反映出来的司法制裁可替代当事人另行的诉讼救济以及视司法程序的阻却性为绝对的观点无疑值得商榷。
四、司法程序中名誉侵权的处理程序
  前文提及的司法解释中明确,当控告和检举符合法律规定而被控告人起诉名誉侵权时,法院应“裁定不予受理”;并且又规定检举、控告行侮辱、诽谤之实时法院应予受理。这一规定使得法院在立案受理前就已将是否构成侮辱、诽谤进行了认定,有先定后审之嫌,与民事案件受案以程序审查适格为标准的法律规定显然是相违背的。从本文论述的中心问题可以看出,司法程序对名誉侵权构成的影响是在实体方面的,“只要有司法程序就不能立案”的结论无疑是错误的。因此,从保障当事人的诉权出发,尽管名誉侵权纠纷可能发生在司法程序当中,但由该程序中一并处理显然不妥,合理的做法是另案受理之后进行实体审判,是否构成名誉侵权则应视司法程序与争议事实之间有无联系。
  名誉侵权构成的本身并不是一个很复杂的问题,但由于在社会生活和国家制度中包括了太多的价值和利益,实践当中就出现了本文讨论的有关问题。可以肯定的是,在整个法律制度当中,这样的现实和法律问题还将不断出现,由于立法活动必然滞后于社会生活,因而怎样去尽力平衡冲突中的价值(包括了权利、权力和秩序等种种)、使整个社会机制运作得更加和谐将是司法活动需要毅然肩负起的重大任务。
  (作者单位:上海市第一中级人民法院)
        
  注:
  1李亚虹著《美国侵权法》第175页,法律出版社1999年版。
  2《现代汉语字典》第384页,商务印书馆1985年版。
  3可参见法发[1993]15号司法解释第二问。

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对我国地方物业管理立法的反思

浙江民禾律师事务所 胡杰丰


自从1994年深圳颁布我国第一部物业管理地方法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》以来,到目前我国绝大多数省、自治区、直辖市和较大城市(包括省会城市和计划单列市)已制定了自己的物业管理条例,各地还在此基础上制定了很多的规章和行业管理规范,基本建立了比较完善的物业管理法规体系,对促进各地的物业管理的快速发展提供了有力保障。但是我们也看到,各地进行地方性立法的过程中,主要依靠借鉴发达国家与地区特别是我国港台地区物业管理立法,很多法律制度不符合当地物业管理发展的实际,操作性不强,有些条款还与国家的有关法律法规不相一致,并且过多强调了政府的行政主导地位,而对本应重点保护的业主权利却不够突出,本文主要对这种现象进行反思并提出完善地方物业管理立法的对策。
一、各地立法口径不一,规范相互冲突
各地的物业管理条例大多出台在全国《物业管理条例》(以下简称条例)之前,由于各地物业管理发展的水平不一,立法者对物业管理立法的理解不一致,各地制定出来的物业管理条例五花八门,在名称上有的称为“物业管理条例”(如杭州),有的称为“住宅区物业管理条例”(如深圳),有的称为“居住物业管理条例”(如上海),有的称为“城市住宅区物业管理条例”(如湖南)等。在内容上也是大相径庭,对很多事项甚至做出了相反的规定,如杭州规定“决定聘用或解聘物业管理企业”的职权属于业主大会,而深圳则规定聘请物业管理公司的职权属于业主委员会,两市对业主委员会职权的规定明显冲突;在业主投票权的计算方面,广东规定住宅按每户计算投票权,而深圳则规定各类房屋按建筑面积每十平方米计算为一票,省与市的规定相互冲突。就是地方条例内部也有诸多矛盾之处,如深圳物业条例第十四条规定“业主委员会委员由业主大会在业主中选举中产生”,同条中却又规定“业主委员会可聘请派出所、居民委员会等有关单位的人员担任业主委员会委员”。那么聘请的委员以什么身份担任委员?其在业主委员会中所占的比例是多少?这类委员行使什么职权?多种问题随之产生。同样,深圳条例在第十九条规定业主委员会有权采取公开招标方式聘请物业管理公司对住宅区进行物业管理,但在第二十六条又规定“住宅区开始入住后两年内……业主委员会应与开发建设单位签订委托管理合同,并行使本条例规定的各项职责,但不得终止委托合同;开始入住两年后……原开发建设单位在同等条件下可以优先承包管理”,后者是对前者的明确否定。类似的矛盾几乎每一部地方物业管理条例中都或多或少存在,这不仅造成各地的物业管理条例相互冲突,就是同一部条例内部也难以协调,并与《条例》的规定明显不一致,破坏了我国物业管理立法的统一性。
二、强制性规范过多,业主自治原则体现不够
与《条例》相比,各地的物业管理条例一般都明确规定“业主对物业实施自治管理”或“实行业主自治与专业服务相结合”,但是在具体的法律制度中,保障业主的自治管理权利方面的规定并不完善,往往用强制性条款限制业主的权利。如上海规定“业主或者业主委员会应当委托一个物业管理企业管理物业”,湖南规定首次业主会应当讨论“确定物业管理服务企业”,其他省市的条例虽然没有明确规定业主聘请物业管理企业管理物业,但很多条款都体现了这种精神。在首次业主大会的召开方面,很多省市的条例规定由政府主管部门负责召集首次业主大会或者负责成立业主大会筹备组,而业主自己却没有权利组织成立自治组织。在监督业主大会、业主委员会履行职责方面,政府也可以直接进行干预和管理,如深圳在业主管理委员会规则中就规定:“各区主管部门应经常检查考核各管委会的运作情况,定期组织各管委会人员学习物业管理法规政策和业务知识;及时派员出席或主持业主大会或管委会的重要会议;纠正或撤销业主大会或管委会作出的不符合法规政策的决议、决定;对运作管理混乱、严重影响工作或侵害多数业主权益的管委会,应当及时主持改组或重新组织选举。”此外,深圳市、区主管部门还有权决定管委会委员及执行秘书的停任、任免、撤换、增减(深圳已经几次发生行政主管部门直接发文免除业主委员会主任职务的案例),并且业主委员会的重要会议应当“应当报请市、区主管部门派员出席并指导工作”。从这些规定可以看出,本来属于业主自治范围内的事务,却都要通过行政权力进行主导,这能说不是对业主自治权利的干涉吗?在其他省市物业管理立法中也同样存在相似的问题,强行性规范过多,如各地普遍规定物业管理区域必须聘请物业管理公司进行管理,业主委员会必须与物业管理公司签订根据“示范文本”制定的格式、内容缺乏灵活性的物业管理委托合同等。
三、对业主委员会的定位不规范
在业主委员会的定位方面,各地也有很大区别,没有理顺业主委员会于业主大会的关系。如上海、杭州规定“业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的自治组织”,湖南、天津规定“业主委员会是业主会的办事机构”,江苏在国家《物业管理条例》颁布后进行了修改,因此对业主委员会的定位与《条例》一致,规定“业主委员会是业主大会的执行机构”,另外还有不少省市对业主委员会的性质没有明确“说法”,但是从业主委员会的职权来看也明显与《条例》不一致。
各地物业管理立法的另外一大特点就是对业主委员会的权力非常集中,而忽视了业主大会的作用。如上海、深圳、杭州等地规定业主委员会有权“选聘或解聘物业管理企业”、“负责物业维修基金的筹集、使用和管理”、“审定物业管理企业的物业管理服务年度计划、财务预算和决算”等。这些事项属于涉及全体业主利益的重大事项,理应由业主自治的最高机构——业主大会来做出决定,并且《条例》也明确规定这些事项属于业主大会的职权范围,而不属于业主委员会。业主委员会权力过大,并没有相应的监督措施,以致业主委员会滥用权力案件时有发生,损害了其他业主的利益。
我国各省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规以及人民政府制定的规章都是国务院制定的行政法规的下位法,根据下位法不得与上位法相抵触的原则,各地的物业管理立法不得与《条例》相抵触,否则无效,制定机关应当及时修改或者废止。所以,对各地的物业管理法规进行修改已是当务之急,笔者认为修改时应当注意以下方面:
一、统一条例的标题和基本法律概念。从维护法制统一的角度出发,各地的条例统一称为《xx省(市)物业管理条例》为宜,这样有利于地方立法与国家立法保持一致性,也有利于地方法规对实行物业管理的各种物业形态保持普遍的的效力,还有利于法规的名称与内容相一致(各命名为《住宅区物业管理条例》的地方都规定其他物业形态的管理参照条例执行)。物业管理法规中的一些基本概念的涵义如业主、使用人、物业管理、业主大会、业主委员会、共用部位、共同设施设备等也要进行统一,并与《条例》的相关规定保持一致,避免出现人们无所适从的局面。
二、科学设置政府权力与业主权利的边界。我国政府机关目前正在进行“精简放权”,其目标就是要科学设置公权力与私权利的边界,从“全能政府”转向“有限政府”,在物业管理立法中也应体现这一趋势,裁减强制性条款,而增加对业主自治的授权性条款,科学设置政府权力与业主权利的边界,行政主管部门不直接干预业主自治范围内的事务,主要负责对物业管理活动进行监督。
三、突出业主在物业管理中的主体地位。业主对物业的管理权利直接来源于宪法、民法对财产所有权的规定,因此各地的立法应当突出业主在物业管理中的主体地位,保障业主对物业管理方式的选择权,为实现业主自治创造条件。另外,在业主大会和业主委员会的成立、召集的程序方面也应突出业主的主体地位,规定业主有权自主成立业主大会和业主委员会。
四、理顺业主委员会与业主委员会的关系,确立业主大会法律主体地位。鉴于各地对业主大会和业主委员会的定位相互矛盾,要与《条例》相一致,就应当规范业主大会与业主委员会的关系,对业主大会和业主委员会的职权进行调整,增加业主大会的职权,业主委员会作为执行机构负责业主大会日常工作。因为《条例》没有对业主大会的法律地位作出明确规定,地方立法可以根据本地实际作出适当规定,笔者认为应当确认业主大会的业主自治组织地位,并赋予其独立的法律主体资格,以便于其行使自治权利,


国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知

国务院办公厅


国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知

国办发(2005)10号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

中华人民共和国国务院办公厅
二○○五年三月十四日


关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见
民政部 卫生部 劳动保障部 财政部
(二○○五年二月二十六日)

  为贯彻落实党的十六大和十六届三中全会确定的社会保障体系建设目标和国务院有关文件精神,进一步健全和完善社会保障体系,现就建立城市医疗救助制度试点工作提出如下意见:

  一、试点的指导思想、总体目标和基本原则

  (一)指导思想:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻落实党中央、国务院关于改革和完善城镇社会保障制度的有关精神,从各地实际情况出发,通过多渠道筹措资金,逐步建立适合我国国情的城市医疗救助制度,切实帮助城市贫困群众解决就医方面的困难和问题。

  (二)总体目标:从2005年开始,用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县(市、区)进行试点,之后再用2-3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。

  (三)基本原则:1.实事求是,因地制宜。从实际出发,医疗救助水平既要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应,又要尽量帮助城市贫困群众解决最基本的医疗服务问题。2.先行试点,稳步推进。通过试点总结经验,不断完善,稳步发展。随着城市经济社会的发展和居民收入的增加,逐步完善城市医疗救助制度。3.多方筹资,多种方式,量力而行。通过发动社会力量资助、城市医疗救助基金给予适当补助、医疗机构自愿减免有关费用等多种形式对救助对象给予医疗救助。实施医疗救助既要量力而行,又要尽力而为。

  二、试点的内容

  (一)认真选择试点地区。各省、自治区、直辖市选择不少于1/5的县(市、区)进行试点,重点探索城市医疗救助的管理体制、运行机制和资金筹措机制。同时,可从试点地区中选择2—3个县(市、区)作为示范点,通过示范指导推进城市医疗救助试点工作。参加试点的县(市、区)及示范点,由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门,根据地方政府重视程度、工作基础、经济发展水平等因素确定,要重点考虑已开展城市医疗救助工作的县(市、区)。国务院有关部门将选择3—4个不同类型省份给予重点指导。

  (二)建立城市医疗救助基金。通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立基金。地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算,中央和省级财政对困难地区给予适当补助。城市医疗救助基金纳入社会保障基金财政专户,专项管理、专款专用,不得提取管理费或列支其他任何费用。民政、财政、监察、审计等部门要加强对基金使用情况的监督检查,发现问题及时纠正,并及时向当地政府和有关部门报告。要定期向社会公布医疗救助基金的筹集和使用情况,接受有关部门和社会监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违法违纪行为,按照有关法律法规严肃处理。

  (三)合理确定救助对象。主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。具体条件由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制订并报同级人民政府批准。

  (四)科学制订救助标准。对救助对象在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困等后,个人负担超过一定金额的医疗费用或特殊病种医疗费用给予一定比例或一定数量的补助。具体补助标准由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制订。对于特别困难的人员,可适当提高补助标准。

  县级以上地方政府民政部门、卫生部门共同协商,确定为当地救助对象提供医疗救助服务的医疗卫生机构,原则上参照当地城镇职工基本医疗保险甲类用药目录、诊疗项目目录和医疗服务设施目录制订医疗救助对象医疗服务标准。

  (五)规范申请、审批程序。救助对象本人向社区居民委员会提出申请城市医疗救助的书面材料并提供有关证明材料;街道办事处(乡镇人民政府)对上报的申请表和有关证明材料进行审核;县级政府民政部门对街道办事处(乡镇人民政府)上报的有关材料进行审批。救助金由街道办事处(乡镇人民政府)发放,也可以由县级政府民政部门直接发放,有条件的地方要实行社会化发放。

  三、加强领导,密切配合,确保试点工作顺利进行

  开展城市医疗救助试点工作,是切实保障困难群众基本医疗,健全和完善社会保障体系的一项重要举措,也是一项复杂的系统工程,涉及面广,政策性强。地方各级政府、各有关部门要高度重视,各负其责,相互配合,共同抓好落实。

  各省、自治区、直辖市和试点县(市、区)要成立由当地政府分管领导任组长,民政、卫生、劳动保障、财政等部门负责同志参加的“城市医疗救助试点工作协调小组”,负责指导和协调本地区城市医疗救助试点工作。民政部门要牵头研究拟定城市医疗救助政策,建立健全城市医疗救助管理有关规章制度,认真组织实施;卫生部门要加强医疗服务行为监管;劳动保障部门要配合做好医疗救助制度试点与城镇职工基本医疗保险制度的有关衔接工作;财政部门要研究制订城市医疗救助基金管理办法,加强对医疗救助基金的管理和使用情况的监督检查。

  开展试点的县(市、区)要抓紧做好调研和论证工作,研究制订城市医疗救助实施办法,2005年上半年组织实施。已经开展城市医疗救助工作的试点县(市、区)要抓好制度的规范和完善工作。2005年底,各试点县(市、区)要对医疗救助试点情况进行总结,并由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门汇总上报民政部、卫生部、劳动保障部、财政部。