您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

四川省旅游条例

作者:法律资料网 时间:2024-05-11 04:17:58  浏览:9803   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

四川省旅游条例

四川省人大常委会


四川省第十一届人民代表大会常务委员会公告第72号


  
  《四川省旅游条例》(NO:SC102182)已由四川省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2012年5月31日修订通过,现予公布,自2012年7月1日起施行。


四川省人民代表大会常务委员会
2012年5月31日



四川省旅游条例


(2006年9月28日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过

2012年5月31日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议修订)




第一章 总则


  第一条 为了保护和合理开发利用旅游资源,规范旅游市场秩序,保障旅游者和旅游经营者的合法权益,促进旅游业健康发展,根据国家有关法律、法规,结合四川省实际,制定本条例。
  第二条 四川省行政区域内保护、开发、利用旅游资源,从事旅游经营、服务及其监督管理活动,适用本条例。
  第三条 发展旅游业实行政府主导、社会参与、市场运作、行业自律的原则,坚持旅游资源保护与合理开发利用相结合,生态效益、经济效益和社会效益相统一。
  第四条 县级以上地方人民政府应当将旅游业的发展纳入国民经济和社会发展规划,加强旅游基础设施建设,推进旅游业与相关产业融合发展、综合管理。
  第五条 县级以上地方人民政府应当建立旅游工作协调机制,定期研究旅游业发展的重要事项,协调处理旅游业发展中的重大问题。
  第六条 县级以上地方人民政府旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的组织协调和行业的指导、监督管理工作。其他有关行政主管部门依照本条例的规定和各自职责协同做好旅游业的监督管理、指导服务工作。
  第七条 旅游行业协会应当完善行业自律制度,依法开展活动,发挥服务、引导和监督作用,促进旅游行业健康发展。


第二章 旅游促进与资源保护


  第八条 旅游业发展应当统一规划。编制旅游规划应当突出地方特色,符合土地利用总体规划和城乡总体规划,与自然生态保护区、文化文物保护区、风景名胜区等规划相协调。编制其他有关规划应当统筹考虑旅游功能,兼顾旅游业的发展。
  第九条 省人民政府旅游行政主管部门会同有关部门组织编制全省旅游规划、跨市(州)区域旅游规划并组织评审后报省人民政府批准实施。
  市(州)、县(市、区)人民政府旅游行政主管部门会同有关部门组织编制旅游发展规划和旅游区规划,经上一级旅游行政主管部门组织评审后报同级人民政府批准实施。
  旅游规划的变更和撤销,应当报原批准机关批准。
  编制旅游规划使用财政资金的,应当通过招投标方式确定具有相应资质的专业机构承担。
  第十条 县级以上地方人民政府应当根据当地旅游发展和财政状况,将旅游资源保护、旅游宣传、行政执法等所需经费纳入部门综合预算予以保障。
  省、市(州)人民政府和有条件的县级人民政府应当设立旅游发展专项资金。
  第十一条 县级以上地方人民政府应当根据旅游业发展需要,优先安排旅游景区的交通项目建设。主要交通干线和城市道路应当设置标准化的旅游交通标志、主要旅游景区指示牌。
  第十二条 旅游项目建设应当符合旅游规划。旅游项目建设在批准、核准、备案前应当书面征求旅游行政主管部门意见,并按照有关建设程序报批。
  开发利用旅游资源,应当遵守有关法律、法规的规定。利用自然保护区等自然资源建设旅游项目,应当采取相应的保护措施,不得破坏生态、污染环境;利用历史文化风貌区和优秀历史建筑以及其他历史人文资源开发旅游项目,应当保持其特有的历史风貌,不得擅自改建、迁移、拆除。
  第十三条 国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当分离。法人和其他组织可以通过租赁、承包、竞买和其他形式依法取得经营权,法律、法规另有规定的除外。
  旅游景区景点经营者应当按照法律法规的规定规范经营,采取相应措施,保护旅游资源,并向公众提供安全、稳定和价格合理的服务,履行普遍服务义务。旅游景区景点观光车(船)、索道等公共服务设施经营者未经作出行政许可决定的行政机关批准,不得擅自停业、歇业。经过批准停业、歇业的,应当提前对外公布。
  第十四条 县级以上地方人民政府应当鼓励和支持旅游度假区开发建设,做好组织协调工作,为旅游度假区开发建设创造良好的环境。
  申请设立省级旅游度假区,由省人民政府旅游行政主管部门审核,报省人民政府批准公布。申请设立国家旅游度假区,按照相关规定报批。
  未经批准,任何组织和个人不得以国家级或者省级旅游度假区的名义从事开发和经营活动。
  第十五条 县级以上地方人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门对本行政区域内的旅游资源进行普查、评价,建立旅游资源档案,指导、监督和协调旅游资源的开发利用和保护。
  跨行政区域的旅游资源开发利用和保护,由其共同的上一级人民政府组织协调。
  第十六条 建立旅游信息预报制度和旅游警示信息发布制度。
  省人民政府旅游行政主管部门在春节、国庆节等节庆活动期间和旅游高峰期,应当通过大众传媒向社会公开发布主要旅游区旅游接待信息。
  旅游区域发生可能危及旅游者人身和财产安全情形的,旅游行政主管部门应当及时发布旅游警示信息。
  第十七条 县级以上地方人民政府旅游行政主管部门应当建立旅游信息库,推进旅游信息化建设。
  县级以上地方人民政府旅游行政主管部门应当鼓励旅游经营者建立旅游电子商务平台,开展网络旅游信息发布、查询、预订等服务,提高旅游信息化服务水平。
  公共交通枢纽、主要旅游景区和重要的商业街区应当设置公益性旅游咨询点,为旅游者提供信息咨询服务。
  第十八条 地方人民政府应当扶持公民自助式旅游的发展,为公民自助式旅游提供方便。
  第十九条 县级以上地方人民政府旅游行政主管部门及有关部门应当根据本地实际和旅游市场及旅游者需求,通过政策扶持、宣传推介、协调指导等措施,鼓励开发具有本地特色的乡村旅游项目,规范发展观光、民俗、休闲等乡村旅游。
  第二十条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当通过组织引导、帮助协调等措施,鼓励开发具有地方特色、民族特色、景点特点及文化内涵的旅游商品,促进旅游商品的产业化发展。
  第二十一条 鼓励通过会展、演出、赛事等大型活动促进旅游业的发展。
  第二十二条 旅游行政主管部门应当会同相关部门组织实施旅游行业的国家标准、行业标准和地方标准;没有国家标准、行业标准的,省旅游行政主管部门应当会同省标准化主管部门制定旅游服务地方标准。
  建立旅游服务质量等级评定制度,具体办法由省旅游行政主管部门会同其他有关部门制定。
  第二十三条 国家机关、事业单位和社会团体可以委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等公务活动事项。


第三章 旅游经营


  第一节 一般规定
  第二十四条 旅游经营是指利用旅游资源和旅游服务设施,从事旅游招徕、接待,为旅游者提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐、信息等综合性服务的行为。
  旅游经营者是指旅行社、旅馆、旅游集散站、旅游线路经营者、旅游景区经营者和网络旅游经营者等从事旅游经营活动的单位或者个人。
  第二十五条 旅游经营者未经旅游服务质量标准等级机构依法评定的,不得使用旅游服务质量等级标志和称谓。已经评定的,不得违规使用旅游服务质量等级标志和称谓。
  旅游从业人员不得伪造、涂改、买卖、出租、转借旅游从业证书。
  第二十六条 旅游经营者应当按照国家标准、行业标准和地方标准提供旅游服务。
  旅游经营者可以制定和实施严于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准。
  第二十七条 旅游经营者应当制定并实施安全事故和突发性事件应急预案,按照规范要求消除旅游安全隐患,保障旅游者人身、财产安全。
  旅游经营者提供的设施、设备应当符合强制性标准的,需经有关行政主管部门按照国家有关安全标准和规定的程序检测合格后,才能投入使用。
  旅游经营者应当依法定期对设施、设备进行检测、维护、保养,保证安全运行。
  第二十八条 旅游景区、宾馆饭店、旅行社等应当按照国家和省有关规定向旅游及有关行政主管部门报送统计资料。
  第二十九条 重要旅游线路的旅游成本价、市场参考价,应当由省价格行政主管部门和省旅游行政主管部门向社会公布。
  第二节 旅行社
  第三十条 从事旅行社业务应当取得《旅行社业务经营许可证》。
  第三十一条 经营出国、出境旅游业务的旅行社组织出国、出境旅游活动的,应当按照国家有关规定办理手续、报有关部门审验。
  未取得出国、出境旅游业务经营资格的旅行社不得签订出国、出境旅游合同或者办理出国、出境旅游手续。
  第三十二条 旅行社设立分社、服务网点应当根据业务经营发展的需要确定,向分社、服务网点所在地工商行政主管部门办理设立登记,并报同级旅游行政主管部门备案。
  旅行社应当对其服务网点进行统一管理。服务网点不得从事招徕、咨询以外的活动。
  第三十三条 旅行社应当与导游、领队人员订立书面劳动合同,支付工资报酬,缴纳社会保险费用,不得以任何形式向导游、领队人员收取任何费用。
  旅行社需要临时聘用导游人员的,应当与委派机构签订聘用合同,约定双方的权利义务。
  旅行社不得使用未取得导游证的人员从事导游活动。
  第三十四条 旅行社组织旅游活动,应当与旅游者订立书面合同,明确服务项目、费用标准和违约责任等事项。采用格式条款合同示范文本的,应当向旅游者告知合同有关格式条款的具体含义。自理自费项目应当在旅游合同中约定。合同示范文本,由省工商行政主管部门和省旅游行政主管部门向社会公布。
  旅行社应当根据旅游合同制定旅游团队运行计划,向旅游者发放旅游团队运行计划表和旅游服务质量评议表。
  旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意,旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。
  第三十五条 旅行社因接待、招徕旅游者,与其他旅游经营者发生业务往来的,应当选择具有法定资质的旅游经营者为服务提供方,订立合同,约定双方的权利义务。
  第三十六条 旅行社经营旅游团队业务,同团同标准的合同价格应当相对一致,价差不超过百分之十五。超过部分,旅行社应当退还给旅游者。
  第三十七条 旅行社应当按照旅游合同安排的行程提供服务,非因不可抗力,不得单方面改变旅游合同安排的行程。
  由于其他旅游经营者的原因致使旅游合同不能履行或者不能完全履行的,旅游者可以要求组团旅行社先行赔偿。旅行社赔偿后,再由旅行社向其他旅游经营者追偿。
  第三十八条 旅行社因自身过错导致旅游行程延误的,旅行社应当征求旅游者的意见。旅游者同意继续履行合同的,由旅行社支付延误期间有关费用和违约金;旅游者要求终止旅游合同的,旅行社应当安排旅游者到达约定地点,退还未完成的行程费用,支付违约金,赔偿直接经济损失。
  第三十九条 旅行社应当独立经营旅游团队业务。确有困难需要转、并旅游团队的,应当征得旅游者同意,并在旅游合同中补充约定。
  未经旅游者同意,旅行社不得单方面转、并旅游团队。
  第四十条 旅行社不得以旅游经营者之间的纠纷为由单方面终止旅游团队的运行或者滞留旅游者。
  第四十一条 旅行社组织旅游活动应当按照国家规定投保旅行社责任保险和旅游者人身意外保险。
  第四十二条 旅行社经营自驾游业务的,应当与旅游者签订书面协议,告知可能危及旅游者人身、财产安全的注意事项,提供必要的导向与联络、应急与救护等服务。
  第三节 导游
  第四十三条 导游人员应当参加国家统一的导游人员资格考试。经资格考试合格的,方可取得导游资格证书。
  取得导游资格证书的,应当与旅行社订立劳动合同,方可申请领取导游证。未与旅行社订立劳动合同的,应当在导游管理服务机构登记,方可申请领取导游证。
  在省外取得导游证到四川省执业的,应当参加由四川省旅游行政主管部门组织的四川省旅游知识及服务规范培训。
  未取得导游证的人员,不得从事导游活动。
  第四十四条 在导游管理服务机构登记的导游,由导游管理服务机构负责培训和推荐。
  导游管理服务机构的设立,由省人民政府另行规定。
  第四十五条 导游人员应当按照旅游合同和旅游团队运行计划表提供相应的服务,不得擅自改变旅游合同或者擅自改变团队运行计划。
  第四十六条 导游人员在从事导游活动中,禁止下列行为:
  (一)未经聘用旅行社委派私自承揽或者以其他任何形式直接承揽导游业务;
  (二)在讲解中掺杂违反法律法规规定和社会公德的内容;
  (三)向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品;
  (四)以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费;
  (五)欺骗、胁迫旅游者消费或者与其他旅游经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费;
  (六)法律、法规规定的其他侵害旅游者合法权益的行为。
  第四十七条 导游人员应当按照国家有关规定参加旅游行政主管部门组织的年度审核并遵守相关规定。
  第四节 旅游景区景点
  第四十八条 重要旅游景区景点应当确定旅游接待期间和游客承载力,实行旅游者流量控制,并提前三十日向社会公告。
  第四十九条 旅游景区景点应当设置区域界限标志、服务设施标志和游览导向标志。对具有危险性的区域和项目,应当设立明显的安全警示标志,并采取必要的防护措施。
  第五十条 旅游景区景点应当按照有关规定设立旅游服务和旅游投诉机构。
  重要旅游景区景点应当设立医疗救助中心,建立健全紧急救援机制。
  第五十一条 旅游景区景点门票价格按照价格管理目录实行分级管理。世界遗产、国家级风景名胜区等重要游览参观点的门票价格,由省价格主管部门管理。市(州)价格主管部门管理的门票价格,不得高于省价格主管部门管理的同类景区景点门票价格。
  第五十二条 旅游景区景点票价应当保持合理和稳定。旅游景区景点门票价格调整应当在国家规定的调整时限和幅度内提出申请。
  价格行政主管部门接到旅游景区景点调价申请后,应当在三十日内作出是否受理的决定。决定受理的,应当向社会公示。受理重要旅游景区景点调价申请的,应当公开举行价格听证会。价格听证会举行的时间,应当在调价申请受理决定公示九十日后进行。
  旅游景区景点票价调整应当提前半年向社会公布。
  第五十三条 旅游景区景点讲解人员应当取得讲解证。旅游景区景点不得提供无导游证、讲解证的人员在旅游景区内从事导游讲解有偿服务。
  旅游景区景点讲解人员应当经旅游景区景点所在地的市(州)旅游行政主管部门考核;考核合格的,由所在地的市(州)旅游行政主管部门核发讲解证。
  对博物馆、纪念馆、陈列馆讲解人员的管理,按照国家有关规定执行。
  第五十四条 依托国家自然、文化资源投资兴建的旅游景区景点应当建立免费开放日制度。
  旅游景区景点应当按照国家和省有关规定,对儿童、学生、未成年人、老年人、残疾人、现役军人等特定对象免费或者优惠开放。公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地、民族团结教育基地、城市休闲公园、科技馆等公共文化休闲场所应当逐步免费开放。
  旅游景区景点在国家法定节假日对特定群体优惠开放。
  第五节 旅游客运
  第五十五条 从事旅游客运经营的企业,应当具有旅游客运的资质,并取得旅游客运经营许可证。
  第五十六条 旅游经营者应当向取得旅游客运经营许可的运输企业租用旅游客运汽车和船舶,签订旅游运输合同,明确运行计划,约定运输路线、运输价格、车辆和船舶的要求以及违约责任等事项。
  具有旅游客运资质的旅游客运经营企业的名录,由省交通运输行政主管部门定期公布。
  第五十七条 旅游客运汽车、船舶的驾驶人员应当按照旅游运输合同和旅游团队运行计划提供运输服务。旅游客运汽车、船舶经营者有权拒绝不符合安全行驶规定的旅游运行计划。
  旅游客运汽车、船舶经营者应当按照约定的运输路线,在约定期间内将旅游者安全运输到约定地点,不得随意变更旅游运输线路,不得擅自更换运输车辆和船舶,不得擅自搭载与旅游团队无关的人员。
  旅游客运汽车、船舶经营者未按照约定路线运输增加运输费用的,旅行社和旅游者有权拒绝支付增加的运输费用。
  旅游客运汽车、船舶经营者擅自变更运输工具而降低服务标准的,应当退还多收的费用;提高服务标准的,不得加收费用。
  第五十八条 因不可抗力致使旅游客运延迟运输的,旅游客运企业应当及时告知旅行社和旅游者不能正常运输的事由,出具有关书面证明,由旅行社与旅游者协商或者根据旅游合同安排改乘其他班次或者退票。
  第六节 旅游饭店、宾馆
  第五十九条 旅游饭店、宾馆按照国家规定实行星级评定制度。
  旅游饭店、宾馆星级服务的标志,应当置于饭店前厅最明显的位置。
  第六十条 旅游饭店、宾馆星级服务等级的评定和复核,可以由旅游行业协会提出初步评定和复核的建议,报省旅游饭店星级评定机构评定。
  旅游饭店、宾馆为旅游者提供的服务应当规范,不得违反法律、法规和有关标准。
  第七节 旅游购物场所
  第六十一条 旅游购物场所应当向旅游者提供有关商品或者服务的真实信息,明码标价,公平交易,不得作引人误解的虚假宣传,不得欺骗、诱导旅游者消费,不得强迫旅游者进行交易。
  第六十二条 旅游购物场所提供商品或者服务时,应当按照国家有关规定向旅游者出具购物凭证或者服务单据。
  第六十三条 旅游者在旅行社安排的购物场所购买到假、冒、伪、劣商品以及失效、变质商品的,旅游者要求旅行社赔偿的,旅行社应当先行赔付;旅行社赔偿后,可以向旅游购物场所追偿。
  第八节 其他旅游经营
  第六十四条 旅游营业性演出活动和旅游娱乐应当遵守法律法规,尊重民族风俗习惯,禁止宣扬封建迷信,禁止从事淫秽、赌博等违法活动,不得在活动中欺骗、诱导、强迫旅游者消费。
  第六十五条 利用互联网经营旅行社业务的,应当遵守旅行社管理的有关规定。
  网络旅游经营者应当为旅游者提供真实、可靠的旅游服务信息。
  网络旅游经营者为旅游者提供游览、旅行、住宿、交通、餐饮等旅游中介服务,应当从具有法定资质的旅游经营者中选择服务提供方。
  第六十六条 旅游经营者组织登山、漂流、狩猎、探险或者经营蹦极跳、过山车、旱地雪橇等涉及人身安全的项目,应当严格按照国家和省有关规定办理许可审批手续。
  第六十七条 旅游管理公司从事旅游饭店、宾馆和旅游景区景点的管理,应当报旅游行政主管部门备案。


第四章 旅游者的权利与义务


  第六十八条 旅游者在旅游活动中享有下列权利:
  (一)人身、财产安全得到保障;
  (二)人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重;
  (三)知悉旅游经营者及其从业人员资质证件和所提供产品及服务的真实情况;
  (四)自主选择旅游经营者和服务内容、方式,拒绝强迫交易;
  (五)按照本条例规定和合同约定,获得质价相符的旅游服务;
  (六)合法权益受到侵害的,有权提出停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失等要求;
  (七)法律、法规规定或者旅游合同约定的其他权利。
  第六十九条 旅游者在旅游活动中应当履行下列义务:
  (一)遵守法律、法规和规章,遵守社会公德;
  (二)维护旅游秩序,遵守旅游安全、城乡环境综合治理等规定;
  (三)保护旅游资源、旅游环境和旅游设施;
  (四)尊重旅游地的民族风俗习惯和宗教信仰;
  (五)尊重旅游从业人员;
  (六)与旅游经营者发生纠纷时,应当依法维护权益,不能擅自滞留旅游客运运输工具或者经营场所。
  第七十条 旅游者认为其合法权益受到旅游经营者侵害或者双方发生争议,可以通过下列途径解决:
  (一)自行协商;
  (二)请求消费者协会调解;
  (三)向旅游、工商等行政主管部门投诉;
  (四)旅游合同中约定有仲裁条款或者纠纷发生后自愿达成仲裁协议的,申请仲裁机构仲裁;
  (五)向人民法院提起诉讼。


第五章 旅游行业自律


  第七十一条 旅游行业协会应当建立诚信经营公开承诺制度、诚信经营监理制度、失信惩戒制度和失信复议制度。建立旅游行业诚信档案,并向社会公开诚信记录。
  第七十二条 省旅游行业协会对全省旅游行业诚信自律进行指导。市(州)旅游行业协会申请加入省旅游行业协会作为单位会员的,其诚信自律约定应当以省旅游行业协会的约定为依据。
  第七十三条 旅游行业协会认为协会会员违反诚信自律约定,依照法律、法规需要给予责令停产停业、扣押或者吊销许可证和营业执照的,可以向有关行政机关提出行政处罚的建议。


第六章 旅游行政监管


  第七十四条 旅游行政主管部门应当会同有关行政主管部门建立旅游市场综合治理机制,加强对旅游市场的管理和旅游服务质量的监督检查,依法查处旅游开发、经营、服务中的违法行为,维护旅游市场秩序。
  第七十五条 县级以上地方人民政府及其有关行政主管部门应当加强对旅游行业协会的指导和监督。
  县级以上地方人民政府及其有关行政主管部门应当支持旅游行业协会开展行业服务和行业自律,根据实际情况,逐步将旅游行业评估、服务质量等级评定等职能转移或者委托给旅游行业协会。
  第七十六条 旅游行政主管部门应当建立健全旅游投诉制度,依法受理和及时处理旅游者的投诉。
  第七十七条 对适用旅行社质量保证金赔偿的旅游投诉,旅游行政主管部门应当按照有关规定处理。对不适用旅行社质量保证金赔偿的旅游投诉,应当自受理之日起六十日内组织调解。
  第七十八条 旅游行政主管部门和其他有关行政主管部门应当按照国家和省有关规定及时处理旅游投诉,对不属于本部门职责范围内的投诉,应当自收到投诉之日起五日内移送相关部门并告知投诉者。
  第七十九条 旅游行政执法人员在旅游行政执法过程中有权询问当事人和有关人员,有权查阅、复制相关文件和资料,有权查封、扣押可能被转移或者隐匿的文件、资料,当事人和有关人员应当如实提供有关资料和情况,不得拒绝、阻碍或者隐瞒。
  旅游景区景点管理机构应当配合旅游行政执法人员开展旅游执法活动。


第七章 法律责任


  第八十条 违反本条例规定的行为,法律、法规有处罚规定的,从其规定。
  第八十一条 旅游行政主管部门及其他有关部门违反本条例规定,有下列情形之一的,由有权机关追究相关单位和人员的行政责任:
  (一)不执行旅游发展规划,造成旅游资源和旅游环境破坏的;
  (二)未按法定时限受理和处理旅游投诉或者未按规定移送有关部门的;
  (三)不依法颁发有关经营许可证或者执业资格证的;
  (四)向旅游经营者摊派费用的;
  (五)不依法履行旅游行政执法职能的;
  (六)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
  第八十二条 违反本条例第二十五条第一款规定,旅游经营者违法使用旅游服务质量等级标志和称谓的,由旅游行政主管部门责令限期改正,可处以三千元以上三万元以下的罚款;逾期不改正的,由工商行政主管部门责令停业整顿五至二十日。
  违反本条例第二十五条第二款规定,旅游从业人员伪造、涂改、买卖、出租、转借旅游从业人员证书的,由旅游行政主管部门责令改正,没收违法所得,可处以一千元以上五千元以下的罚款。
  第八十三条 违反本条例第三十三条第一款规定,旅行社违法向导游、领队人员收取费用的,由旅游行政主管部门责令退还,并处以二万元以上十万元以下的罚款。
  第八十四条 违反本条例第三十四条第二款规定,旅行社未制定旅游团队运行计划的,由旅游行政主管部门责令改正,并处以二万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿一个月至三个月。
  违反本条例第三十七条第一款规定,旅行社非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的,由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证。
  第八十五条 违反本条例第五十三条第一款规定,旅游景区景点提供无导游证、讲解证的人员在旅游景区内从事导游讲解有偿服务的,由旅游行政主管部门责令改正,可处以一千元以上五千元以下的罚款。拒不改正的,由旅游行政主管部门降低旅游景区等级。
  第八十六条 违反本条例第五十六条第一款规定,旅游经营者违法租用汽车和船舶从事旅游活动的,由旅游行政主管部门责令改正,没收违法所得,并处以违法所得三倍以下但最高不超过三万元的罚款,没有违法所得的,可处以一万元以下的罚款。


第八章 附则


  第八十七条 本条例自2012年7月1日起施行。

下载地址: 点击此处下载

中药现代化发展纲要

科技部 国家计委 国家经贸委 卫生部


中药现代化发展纲要

(2002年至2010年)

科技部 国家计委 国家经贸委 卫生部
药品监管局 知识产权局 中医药局 中科院

(二OO二年十月十日)

  改革开放以来,我国中药产业持续发展,已初步形成了一定规模的产业体系,成为我国国民经济和社会发展中一项具有较强发展优势和广阔市场前景的战略性产业。但是总体上看,我国中药的质量标准体系还不够完善,质量检测方法及控制技术比较落后;中药生产工艺及制剂技术水平较低;中药研究开发技术平台不完善,创新能力较弱;中药企业管理水平普遍较低,市场竞争力不强,缺乏国际竞争力。为加强科技进步和技术创新,推进中药现代化,特制订本纲要。

  一、指导思想、基本原则和战略目标

  (一)中药现代化发展的指导思想。

  中药现代化发展的指导思想是:以江泽民同志"三个代表"重要思想为指导,继承和发扬中医药学理论,运用科学理论和先进技术,推进中药现代化发展;立足国内市场,积极开拓国际市场;以科技为动力,以企业为主体,以市场为导向,以政策为保障,充分利用中医药资源优势、市场优势和人才优势,构筑国家中药创新体系,通过创新和重大关键技术的突破,逐步实现中药产品结构调整和产业升级,形成具有市场竞争优势的现代中药产业。

  (二)中药现代化发展的基本原则。

  1.继承和创新相结合。继承和发扬中医药学特色和优势,充分利用科学理论和先进技术手段,借鉴现代医药和国际植物药的开发经验,努力挖掘中医药学宝库,不断创新,积极开发具有自主知识产权的中药创新产品,全面提高中药的研究开发能力和生产水平。

  2.资源可持续利用和产业可持续发展。在充分利用资源的同时,保护资源和环境,保护生物多样性和生态平衡。特别要注意对濒危和紧缺中药材资源的修复和再生,防止流失、退化和灭绝,保障中药资源的可持续利用和中药产业的可持续发展。

  3.政府引导和企业为主共同推进。政府通过制订国家战略目标、创造良好发展环境,引导中药现代化发展的方向。企业根据市场的需求和发展,围绕国家战略目标,不断创新。

  4.总体布局与区域发展相结合。充分考虑总体布局,同时根据各地区实际情况,发挥区域优势,促进区域经济发展。配合西部大开发战略的实施,通过中药现代化的发展,促进改善西部的生态环境,发展生态经济,提高西部地区的综合经济实力。

  5.与中医现代化协同发展。在推进中药现代化进程的同时,高度重视中医现代化的发展,实现相互促进,协同发展。加强中医药理论的基础研究,建立能够体现中医药优势和特点的疗效评价体系。

  (三)中药现代化发展的战略目标。

  坚持"继承创新、跨越发展"的方针,依靠科技进步和技术创新,构筑国家现代中药创新体系。制订和完善现代中药标准和规范,开发一批疗效确切的中药创新产品,突破一批中药研究开发和产业关键技术,形成具有市场竞争优势的现代中药产业,保持我国中医药科技的优势地位,实现传统中药产业向现代中药产业的跨越,为国民经济和社会发展及人类健康做出贡献。

  1.构筑国家现代中药创新体系。在政府的宏观指导下,集成高等学校、科研机构、制药企业等多方面力量,通过整体布局、资源重组、机制创新,构筑研究开发体系完整、技术装备先进、人才结构合理、创新能力较强、管理科学规范的现代中药创新体系。到2010年,形成中药现代化基础研究、应用开发及支撑条件平台,重点支持2~3家重点实验室、10个中药研究开发中心、20个中药国家工程和技术研究中心及10个中药产业基地的建设。

  2.制订和完善现代中药标准和规范。运用先进的科学技术手段,加强中药质量控制技术的研究,建立和完善中药种植(养殖)、研究开发、生产、销售的标准和规范,保证中药产品安全有效、质量可控。到2010年,建立和完善500种常用中药材、500种常用中药饮片(包括相应配方颗粒)的现代质量标准;完成国家基本用药目录传统中成药的工艺条件优选评价和质量控制手段的提高工作;完成200种中药化学对照品研究。

  3.开发出一批疗效确切的中药新产品。在保证中药疗效的前提下,改进中药传统剂型,提高质量控制水平。加快疗效确切、使用安全、质量可控的中药新产品的开发。到2010年,开发出100个中药新产品,完成100个传统中成药的二次开发;完成现有国家中成药标准品种整理、提高工作;扩大高附加值、高科技含量中药产品的出口份额,争取2~3个中药品种进入国际医药主流市场。

  4.形成具有市场竞争优势的现代中药产业。重点扶持一批拥有自主知识产权、具有国际竞争力的大型企业或跨国集团。形成有利于整体经济增长、区域经济发展和具有市场竞争优势的现代中药产业。到2010年,推动形成约5个年销售额50亿元以上、10个年销售额30亿元以上的大型企业集团;大幅度提高中药产品的国际市场份额。

  二、重点任务

  (一)创新平台建设。

  1.充分吸纳各方面力量,建立和完善现代中药研究开发平台。开展中药筛选、药效评价、安全评价、临床评价、不良反应监测及中药材、中药饮片(包括配方颗粒)、中成药的生产技术、工艺和质量控制研究。

  2.加强中药国家重点实验室、中药国家工程和技术研究中心建设;发挥优势,突出特色,整体布局,建立种植、研究开发、生产有机配合、协调发展的中药产业基地,促进中药现代化的全面发展。

  3.加强中药研究开发支撑条件平台建设,改善中药研究开发实验条件,提高仪器设备装备水平和实验动物标准,加强信息共享平台建设。

  (二)标准化建设。

  1.加强中药材规范化种植和中药饮片炮制规范研究,建立中药材和中药饮片的质量标准及有害物质限量标准,全面提高中药材和中药饮片的质量。加强常用中药化学对照品研究,建立国家中药标准物质库。

  2.加强符合中药特点的科学、量化的中药质量控制技术研究,提高中成药、中药饮片(包括配方颗粒)、中药新药等的质量控制水平。以中药注射剂为重点,逐步扩大指纹图谱等多种方法在中药质量控制中的应用。

  3.大力推行和实施中药材生产质量管理规范、药品生产质量管理规范、药品非临床研究质量管理规范、药品临床试验管理规范和药品经营质量管理规范,规范中药研究、开发、生产和流通过程,不断提高中药行业的标准化水平。

  (三)基础理论研究。

  1.加强多学科交叉配合,深入进行中药药效物质基础、作用机理、方剂配伍规律等研究,积极开展中药基因组学、蛋白组学等的研究。

  2.重视中医药基础理论的研究与创新,特别是与中药现代化发展密切相关的理论研究,如证候理论、组方理论、药性理论,探索其科学内涵,为中药现代化提供发展源泉。

  (四)中药产品创新。

  1.选择经过长期中医临床应用证明疗效确切、用药安全,具有特色的经方、验方,开发中药现代制剂产品。

  2.在保证中药疗效的前提下,改进中药传统制剂,提高质量控制水平,发展疗效确切、质量可控、使用安全的中药新产品,全面提升中药产品质量。

  3.根据国际市场需求,按照有关国家药品注册要求,进行针对性新药研究开发,实现在发达国家进行药品注册,促进我国中药进入发达国家药品主流市场。

  (五)优势产业培育。

  1.加强中药提取、分离、纯化等关键生产技术的研究和先进适用技术的推广应用,提高企业的核心竞争力,加速现代中药产品产业化进程,促进中药大品种、大市场、大企业的发展。

  2.加强中药知识产权保护,开发专利产品,注册专用商标,实施品牌战略;逐步改变以药材和粗加工产品出口为主的局面,扩大中成药出口比例,促进产业结构升级,拓展中药国际市场。

  3.推进市场机制下的企业兼并重组,逐步形成一批产品新颖、技术先进、装备精良、管理有素、具有开拓精神的中药核心企业和数个中药跨国企业,使企业成为中药现代化的实施主体。

  (六)中药资源保护和可持续利用。

  1.开展中药资源普查,建立野生资源濒危预警机制;保护中药种质和遗传资源,加强优选优育和中药种源研究,防止品种退化,解决品种源头混乱的问题。

  2.建立中药数据库和种质资源库,收集中药品种、产地、药效等相关的数据,保存中药材种质资源。

  3.加强中药材野生变家种家养研究,加强中药材栽培技术研究,实现中药材规范化种植和产业化生产;加强植保技术研究,发展绿色药材。

  4.加强中药材新品种培育,开展珍稀濒危中药资源的替代品研究,确保中药可持续发展。

  三、主要措施

  (一)加强中药现代化发展的整体规划,建立高效、协调的管理机制。

  1.加强对推进中药现代化工作的领导,建立部际联席会议制度,加强沟通协调,促进相互合作,形成有利于推进中药现代化发展的高效、协调的管理机制。

  2.各有关部门、各地方应围绕国家中药现代化发展的战略目标和重点任务,结合本部门的职能,根据本地区的优势、特色和实际情况,制订相应的发展规划和重点任务。

  (二)建立多渠道的中药现代化投入体系。

  1.国家设立中药现代化发展专项计划,加大对中药现代化科技、产业、人才培养等方面的投入。

  2.各级地方政府应结合当地区域经济发展总体规划,根据本地区的优势、特色和实际情况,增加对中药研究开发和中药产业的投入。

  3.中药企业应进一步加大对研究开发经费的投入,到2010年企业研究开发投入达到销售额的5%以上。

  4.充分利用创业投资机制等市场化手段,拓宽中药新药研究开发和产业化的融资渠道,吸引社会资金投入中药现代化发展。

  (三)加大对中药产业的政策支持。

  1.国家将中药产业作为重大战略产业加以发展,支持中药产品结构的战略性调整,支持疗效确切、原创性强的中药大品种的产业化开发,鼓励企业采取新技术新工艺及新设备,提升中药产品的科技含量和市场竞争力。

  2.国家支持中药企业积极开拓国际市场,参与国际竞争。鼓励中药企业根据国际市场需求,采取多种形式扩大出口,特别是扩大高附加值中药产品的国际市场份额;鼓励中药产品进入国际医药主流市场。中药产品出口按照科技兴贸有关政策执行。

  3.推进中药材产业化经营。国家鼓励中药材、中药饮片生产的规模化、规范化、集约化,促进中药材流通方式的改变;鼓励中药工商企业参与中药材基地建设,发展订单农业,保证中药材质量的稳定性。各地对发展中药种植(养殖)应给予各项农业优惠政策支持。中药资源保护、可持续利用和综合开发要纳入国家扶贫、西部开发等计划中予以支持。

  4.制订有利于中药现代化发展的价格和税收政策。价格主管部门要制订鼓励企业生产经营优质和具有自主知识产权的中药产品的价格政策;对企业引进先进技术和进行工艺技术改造及企业开展中药共性、关键生产技术研究所需进口设备按有关规定给予税收优惠。

  5.完善中药注册审评办法。对国家重点支持的中药创新产品实行按程序快速审批,并优先纳入国家基本用药目录和医疗保险用药目求。

  (四)加强对中药资源及中药知识产权保护管理力度。

  1.根据中药现代化发展的新形势,制订《中药资源保护管理条例》。

  2.从中药资源保护的实际出发,调整保护品种,规范利用野生中药资源的行为,充分体现鼓励中药材人工种植、养殖的基本政策。

  3.制订中药行业的知识产权战略,积极应对国际专利竞争。进一步加大执法力度。保护中药知识产权,促进中药创新。

  4.加快专利审查速度,缩短审查周期,运用专利制度加速技术产业化,创出经济效益。

  (五)加速中药现代化人才培养。

  1.适应中药现代化发展需要,有计划地培养造就一批中药学术和技术带头人、高级生产管理和经营人才、国际贸易人才、法律人才、实用技术人才及复合型人才。

  2.积极利用中医药专业院校和其他相关专业院校的力量对专业人员进行培训,同时注重在生产和科研实践中培养人才。

  3.利用合资合作积极培养国内急需的中医药现代化专门人才,鼓励有关人员出国学习先进技术和管理经验,培养国际性人才。

  4.加快科技体制改革,建立有利于人才成长、人才流动的运行机制和环境。

  (六)进一步扩大中药的国际交流与合作。

  1.进一步加强中药的国际交流与合作。加强与世界各国和地区在传统医药政策、法规方面的交流,加强传统药物有关标准和规范管理方面的沟通与协作,为中药现代化创造外部条件。

  2.加强中医药的文化宣传,展示中医药发展成就和科学研究成果;继续鼓励和支持中医药高等学校和医疗机构在国外开展正规中医药教育和医疗活动,促进中医药更广泛地走向世界,服务于人类健康。

  (七)充分发挥中药行业协会的作用。

  中药行业协会应履行行业服务、行业自律、行业代表、行业协调的职能,发挥在规范市场行为、信息交流与技术经济合作、推动企业技术创新和产品质量提升、保护知识产权及相关权益等方面的作用,积极推进中药现代化发展。


关于人民陪审员制度的思考



内容提要 《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)于2005年5月1日起施行,这是我国历史上第一部关于陪审员制度的单行法律,是我国社会主义民主与法制建设的一项重要措施。本文在分析目前人民陪审员制度存在的问题以及人民陪审员制度的社会价值的基础上,论述了人民陪审员制度存在的必要性,并为人民陪审员制度的完善提出了几点设想。

关键词:人民陪审员制度 司法民主 司法公正 司法公开

“人民陪审员制度是国家审判机关吸收普通公民参与刑事、民事和行政案件审判的制度”。①陪审制度起源于奴隶制国家雅典、罗马,为中世纪欧洲少数封建国家所继承,盛行于资本主义社会。现代意义上的陪审制度起源于英国,并在美国得到充分的发展。②从30年代初到40年代末,中国共产党领导的革命根据地、边区和解放区都实行了陪审制度。新中国成立后,继续保留了陪审制度。③十年动乱期间,我国司法制度遭到严重破坏,陪审制度也未能幸免。改革开放后,虽然恢复了陪审制度,但在各项司法制度改革取得巨大成就的同时,陪审制度却没能跟上时代的步伐。《决定》确定了我国现在实行的是人民陪审员制度:由公民(人民陪审员)与职业法官共同组成合议庭,共同从事审判——参审制。

一、我国人民陪审员制度存在缺陷

(一)立法缺陷

1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是一国的根本大法,其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度,无论是作为公民的基本权利,还是作为一项基本的司法制度,就其地位和重要作用而言,都应当在宪法中加以规定。建国以来,我国先后颁布了四部宪法,前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度,对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了粗线条的规定,也有待立法的进一步完善。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下,人民陪审员制度的地位却从宪法原则下降为基本法的原则,这不能不说是立法上的一种缺陷。

2、人民陪审员参审案件范围模糊。《决定》规定,除适用简易程序审理和法律另有规定的案件,人民法院审理的“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审由人民陪审员和法官组成合议庭进行。且刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告,都可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。

但《决定》的这些规定不具备可操作性,《决定》中并未规定什么案件必须由陪审员参与审理。这就导致实践中那些案件由陪审员参审不好掌握,而实践当中往往是将该项制度置于“可有可无”的境地,甚至法院将人民陪审员作为一种审判力量不足时的补充,更有甚者将其作为一种廉价的“劳动力”,得不到起码的重视。而“社会影响较大”也不容易准确理解和把握。陪审员参与审理的案件,是当事人可以要求也可以放弃的一种法定权利,还是法院的权利没有明确。在实践中也没有相关的诉讼程序加以保护,如在开庭通知当中没有告知当事人可以申请人民陪审员参加审理的权利,有很多当事人实际上也不知道还有申请人民陪审员参加审理的权利,这是一种立法程序上的缺失。如果符合陪审条件案件的当事人要求采用陪审的方式进行审理,法院是不是有权拒绝?或者相反,在当事人与法院就是否适用陪审员出现意见分歧时,是以当事人的意见为准,还是以法院的意见为准,《决定》没有规定,只能根据具体的情况具体适用,实践中各种做法都有。

在《决定》施行前,我国在确定人民陪审员参与案件审理时,多数的做法是由法院自行指定。一些法院出于方便安排陪审工作等考虑,将陪审任务固定交给少数积极性较高的人民陪审员,导致他们变相成为“编外法官”,失去了这项制度应有的群众性,为体现程序公正,《决定》借鉴欧美国家的做法,规定,基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的,应当在陪审员名单中随机抽取确定,中高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的,通过其所在城市的基层法院在陪审员名单中随机抽取确定。

人民陪审员参与审判随机抽取的确有利于公正,但这种做法难以将一些人民陪审员的特长发挥出来,不利于优化配置司法资源,甚至于造成司法资源的浪费。④只有懂得什么是公正的人才能做出公正的选择,所以选择人民陪审员审理案件,应根据案件的特点和需要,去选择那些适合担任本案审理,学有所长,有利于保证司法公正的人做人民陪审员。

3、人民陪审员的权责不一致。《决定》中虽然规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定徇私舞弊、枉法裁判造成错案或严重后果的将被免除人民陪审员职务,构成犯罪的,依法追究刑事责任。很显然,有关陪审员“错案”追究的制度规定是过于原则和抽象的,更难以操作。试想,陪审员享有与法官同等的权利,却没有与法官等同的责任,谁能保证人民陪审员能够秉公说案,严格执法?何况现在的绝大多数人民陪审员在法律水平,适用法律、审判经验方面的能力赶不上法官,谁来保证案件的质量?谁又能让当事人更放心呢?在人民陪审员参加审判时只是说与法官同等的权利,那是否意味着人民陪审员也可以会见当事人,可以调查取证等等,实践中是没有,也没有可能有。庭外的工作都是以法官自己在操作,人民陪审员一切都无从知晓。

《决定》只规定了合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一,然而在陪审员参与合议庭审理案件时,究竟只选两个还是一个陪审员呢?如果选两个陪审员参与庭审,一旦意见与一名法官相左时,情况将变得复杂。按照少数服从多数原则,案子的最终结论将按照陪审员的意见定。一旦形成错案陪审员不会受到什么追究,承担责任的只是法官,陪审员受到责任追究最多丧失兼职,其他毫发未伤。这种权利义务的失衡,容易造成司法资源的浪费,给司法公平带来潜在的危险。

(二)管理缺陷

1、人民陪审员的选任状况混乱。选任范围模糊。《决定》第五条、六条规定了禁止从事人民陪审员职务的人员,如果该条规定明确具体的话,那么选任范围也就明确了。但该条在禁止规定的表述中用了“等”字,便使禁止从业的人员与选任范围都显得很模糊,当然这属于制度规定上的缺陷。该条仅将“人大常委会”组成人员列入禁止担任范围欠妥,应将人大常委会工作人员也列入禁止范围。理由是:首先人大作为权力机关,法院由人大产生,并受其监督,二者的关系是监督者与被监督者的关系;其次,如果人大常委会工作人员成为人民陪审员与法官共同审理案件,就变成监督者工作人员与被监督者工作人员同为一项事务,容易造成监督失位。一旦有错案发生,引发错案追究将很难处理。选任对象模糊。《决定》中规定了选任对象的一般条件与学历条件。尽管该规定将未受过高等教育的人排除在人民陪审员的人选外,看似有“精英化”的倾向,实际上单纯学历的限制仍不能适应审判活动“精英化”的形势。由于陪审员的工作就是参与审判活动,协助法官工作,所以陪审员必须走精英化道路,陪审员精英化必须是那些在某一领域较有专长或具有权威的人士,因此单靠学历的规定显得模糊,也不科学。所以必须用多个标准科学界定陪审员的条件。而目前法院系统的法官大多数是科班出身,专业性较强,在正确处理案件,案件公平上还是有保障的。至于目前司法领域的裁判不公固然有法官自身的原因,但更多是来自于现行体制、制度和社会方面的原因。因此,我们不能因噎废食,更不能据此对所有法官的公平、裁判的公平提出质疑。以陪审员来监督裁判公平的做法既不科学也不可行,更显得幼稚可笑。

毕竟审判活动是一项很专业的活动,所以更需要专业化的人士加入进来。既然陪审制不是政治点缀,那么就应该选任专业人员来弥补法官自身的知识缺限,共同查明案件事实,分清是非。正确裁判。如果我们选任平民加入审判活动的行列,出于监督法官行为的目的,又如何能够正确处理案件呢?毕竟案件绝大多数时候是靠具备熟练的专业知识的人员去处理,而不只凭感情、靠单纯说理。⑤凭感情处理案件将重新步入“人情案、关系案、金钱案” 的怪圈,陷入司法不公的泥淖;靠单纯说理处理案件将有违法之险,因为合法的事情未必合理,合理的事情未必合法,所以处理案件必须以事实为根据,以法律为准绳。

2、人民陪审员管理不善。我国有相当数量的基层人民法院,需要配备一定数量的人民陪审员。从数量上讲,人民陪审员是一支庞大的队伍,但这支队伍既没有专门的管理机构,也没有相应的管理制度,虽然《决定》规定了由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训,但规定的太过笼统,实践中无所适从,系统的理论培训和法律业务培训亦无从谈起。对于人民陪审员在履行职务过程中发现的法官在审理案件中违反法律规定的情形,也无法进行有效的监督和制约。这必然会导致人民陪审员制度的弱化。

3、人民陪审员的工作条件得到保障。陪审员经费保障难以实现。《决定》第十八条、第十九条规定了陪审员的经费来源是人民法院,是以补助的形式发放,而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障,但是这两条规定过于原则,而且也难以落实。⑥多年来我们一直强调人民陪审员所属的单位应该大力支持陪审员的工作,一直强调人民陪审员应该加强为我国社会主义法治建设做贡献的意识,但是在市场经济为主导的今天,这些作法很难发挥效力。另外,一些法院确实有经费困难,很难及时按规定给陪审员发放那本来就是标准很低的补助。目前,在很多基层法院,自身的业务经费在同级政府中就难以保证,怎么能保障陪审员的补助呢?即便能够保障陪审员的补助费用,关于补助费的发放形式,发放标准均是模糊的,更何况《决定》第十八条第三款规定“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间,由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平,按实际工作日给予补助”,这就人为增加了法院的工作量,给法院带来工作负担。因为法院不是陪审员的管理机关,而计算陪审员的补助标准是管理机关的工作,这样就造成职责不清,给法院审判工作带来一定的负面影响。由于种种原因,人民陪审员没有专门的办公场所,加上个别法院审判人员的责任心不强,人民陪审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生,这也极大的拙伤了人民陪审员工作的积极性,对我国的陪审制度的发展无疑是不利的。

(三)自身问题

人民陪审员自身存在的问题主要表现在以下几个方面:一是有的人民陪审员文化和业务素质不高。从目前情况来看,人民陪审员文化水平参差不齐,大部分缺乏法律知识。人民陪审员虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈从心理,在评议和表决过程中实际上往往遵从法官的意志。在案件合议时闭口静听,评议表决时随声附和,使合议变成了“合而不议”,由法官个人说了算。很多时候,陪审员实际上只起到陪衬作用。二是有的人民陪审员自身参与意识不强。不知道自当选之日起就应该肩负起民众的意愿,承担起社会、历史赋予的责任,没有真正把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务,对陪审工作持无所谓态度。⑦“陪审中常常是参而不审、审而不议、议而不判,陪审成陪衬,在现实中产生一些异化,未能充分发挥作用”。三是有的人民陪审员不愿意参加陪审。由于陪审员参加陪审要耽误自己的时间,从个人及企业的角度讲,都会影响其经济利益。这在竞争激烈的市场经济条件下,无疑会影响大家参加陪审工作的积极性。表现在个人方面,就是对陪审工作缺乏热情,推托敷衍,表现在企业方面就是对员工参加陪审工作不支持,甚至是设置种种障碍。

二、我国保留人民陪审员制度的必要性

人民陪审员制度在近年来暴露出来的问题越来越多,已严重制约了这项制度的生存与发展。面对我国陪审制度的这种现状,有人提出了干脆取消人民陪审员制度的建议。但是我们也应注意到,新中国成立以来,我国的政权性质发生了根本性的变化,广大人民群众逐渐实现了当家作主的愿望,民主和法治的观念开始深入人心,人们的法律意识正在增强。一定程度上,法律文化传统受到了冲击,并由此发生了潜移默化的革新。特别是在当今依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,健全的人民陪审员制度能够以其特有的方式和程序体现司法的民主与公正、树立人民对司法的信心。“它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径,同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础”。我认为我国人民陪审员制度的价值主要表现在以下几个方面:

(一)人民陪审员制度是国家司法民主的重要体现

陪审制度是司法民主的重要保障措施之一。⑧虽然世界各国的陪审制度不尽相同,但是其都被认为是公民参与审判活动的一种有效方式,是在司法决策过程中防止法官独断专行的有效措施。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,由人民当家作主,参政议政是其基本特征。在我国,人民陪审员制度一直是吸收人民群众参与国家审判活动的重要形式。人民陪审员由人民群众选举产生,他们来自社会各界,分别熟悉各种各样的社会生活,他们参与审判活动,可以更广泛的代表人民的意志,是人民群众参政议政、参与国家管理活动的一种形式,是人民法院在审判工作中依靠群众,联系群众的有效方法,也是现代社会和法治国家司法民主化的重要体现。