试论行政指导的救济
段 禹 马 莉
文章摘要：本文从对行政指导的分析入手，从理论与实践两个角度对行政指导进行分析，给行政指导救济的必然性与现实性以理论依据，并对我国行政指导的救济模式进行构建。
关键词：行政指导 博弈分析 事前救济 司法救济
二十世纪资本主义国家的经济发展，基本上是围绕着经济自由主义与国家干预主义的斗争展开的。直到20世纪30年代全球性的经济危机之前，亚当•斯密“看不见的手”始终支配着资本主义世界经济的发展。30年代后，以“罗斯福新政”为代表的国家干预主义使资本主义世界摆脱了危机，带来了发展的黄金时期，政府干预成为世界的主流。
20世纪70年代，“滞涨”危机宣告了凯恩斯主义的破产。在国家干预主义与经济自由主义的起落中，一种新的行政管理方式——行政指导应用而生，它兼容了二者理论现实与政策主张的合理性，各取所长，以更为民主，宽松的手段，在一定程度上弥补了管理方法的空白，黏合了行政关系，节约了行政成本，提高了行政效率，促进了信任、沟通、合作的现代行政法人精神的形成。
然而，一项制度的完善，必然要经历一个漫长的过程，当前，行政指导已被广泛接受并发挥了积极的作用；而对于救济，它仍是一片空白。即使在行政指导发达的日本，对行政指导的救济亦未作出明确的规定，使救济问题成为行政指导制度的一项缺陷。
第一部分 关于行政指导救济的概述
行政指导作为在二战后才兴起的行政管理模式，无论在理论还是在实践上存在有诸多的缺陷，仍在逐步完善之中。在当前，对行政指导的争论最大的莫过于行政指导的救济问题了，笔者认为，对行政指导的救济问题进行研究首先应从行政指导的理论分析入手。
一、行政指导的概念
相对于行政指导在实践中的应用，行政指导在理论上的研究还是不成熟的，各国的学者对行政指导的概念、性质仍存在争论，对行政指导的救济更缺乏统一的认识。一个完善的行政指导的概念的形成，是定义者在对行政指导的感性认识的基础上，经过比较、分析、综合、概括的过程，它应准确把握行政主体、目的性、法律依据，抽象性与具体性，单方性等方面的内容，这是对行政指导的性质进行分析的基础。
1、行政主体
行政主体，亦即指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担相应法律责任的组织。对于行政指导的主体，学术界对其的认识已趋于一致，即行政指导是行政机关对相对人（自然人，法人和其他社会组织）为实现一定目的而实施的行为，它不包括行政组织系统内部上下级之间的业务指导，因此，行政指导的主体也就是行政主体。日本《行政程序法》第2条规定：行政指导，是指行政机关在其职权或其管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于处分的行为。
2、目的性
行政指导的目的属性是行政指导制度据以存在的基础。就行政管理而言，一种制度之所以会存在并为政府所利用，只是由于这种制度能有助于实现政府特定的目的而非其他。日本学者室井力认为，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的而为的行为；而根岸哲则认为行政指导是行政机关为实现其意图的行为；我国学者罗豪才认为，行政指导是指行政主体在职责、任务或其所管辖的事务的范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的协助下，适时、灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定行政目的，不直接产生法律效果的行为。
3、法律依据
关于行政指导的法律依据问题是学者们争议的一个焦点，其中大多数日本学者均未强调这一问题。譬如和田英夫认为，行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法依据，行政机关对特定的个人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意协作以实现行政机关的意图，诸如警告、劝告、提供知识、信息等。
与日本学者不同的是，我国学者大多强调行政指导须有法律上的依据，其中台湾学者林江山先生将法律上的依据阐释为依据法律及其精神原则，即并非仅有法律规则，尚包括法律原则。近年颁布的日本《行政程序法》明确行政指导须有在职权所管辖的范围内，也就是说行政指导作为行政手段应有组织法上的依据。
给行政指导主体以组织法上的依据，可以有效的制止行政机关对权力的滥用，更好的保护相对方的合法权益；在行为法上，有直接的法律依据固然依据法律，没有明确法律规定的，必须依据法律精神和国家政策。譬如，国务院制订产业政策的主要依据是现行宪法。
4、抽象性与具体性
行政行为以其对象是否特定为标准，可分为抽象行政行为与具体行政行为。前者是指以不特定的人或事为管理对象，制订具有普遍约束力的规范性文件的行为；后者指在行政管理过程中，针对特定的人或事采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响着某一个人或组织的权益。
从各国行政指导的实际情况来看，行政指导的对象显然不是针对特定人。制订产业政策、扶助中小企业政策、税收优惠政策、投资导向政策、计划纲要等，自然并非针对“特定”的企业或个人，而是针对“不特定 ”的多数相对方；与此同时，亦广泛存在着为实施特定行政目标、针对特定相对人加以利益诱导、警告、劝诫等行政行为，例如行政强制前的劝告。故笔者认为，行政指导的抽象性与具体性是行政指导的两种存在形态，它们共同构成行政指导的全部内容。
5、单方性
关于行政指导是否依相对方的同意为成立要件，学者们有较多争议，以下笔者将通过对不同学者主要观点的介绍来分析这一问题 ：
（日）原田尚彦：行政指导，是指行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励国民、诱导国民作出行政厅所希望的行为的行政作用之总称。
（日）南博方：行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列行为......行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。
（日）根岸哲：行政指导是行政机关为谋求相对人的合作并对其做工作，以此实现行政机关意图的行为。
（美）C•约翰逊：（日本）行政指导指的是根据法律建立的政府各部门具有的权力，在某一部门管辖的范围内，对企业或管理对象颁发指示、要求、通知、建议或表彰，行政指导没有法律上的效力，它不以任何明文规定的法律为依据，但不能违反法律。
（台湾）林纪东：行政指导乃行政机关就其所掌之事实，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人同意与协力，以达到行政目的之行为。
胡建淼：所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖的事务的范围内，对于特定的行政相对人，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。
三位日本学者的观点分别用“诱导”、“谋求”“劝告”等来表示，行政主体为实现特定行政目的而应用行政指导，并“希望”得到相对方的协助，至于相对方实际上同意与否，并非判定行政指导成立与否的要件之一，亦即，行政指导一经行政主体作出便告成立，对于行政指导是否产生预期作用，则无关该行政指导本身的成立；美国学者C•约翰逊的观点则未涉及行政指导是否是单方性；台湾学者林纪东、大陆学者林江山均使用“获得”、“取得”等词语来予以表示，显然视行政指导为一种行政主体与相对方的合意行为。
笔者认为行政指导是行政主体的单方意思表示，非以相对方之同意与协助为成立要件。日本《行政程序法》第32条明确规定：行政指导时，行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管辖事务范围和行政指导内容只有在相对方的协助下才得以实现。
在实践中，各国均有因相对方的不协助而导致行政指导之目标难以实现的经历。譬如，日本通产省曾经对本田公司施以行政指导劝告其不要打进汽车生产领域，但原来只生产摩托车的本田公司毅然打进汽车生产领域，并最终成为仅次于丰田、日产的第三大汽车厂家。
通过以上对行政指导概念的分析，可以得出，行政指导是行政机关为了实现一定的行政目的，运用劝导、建议、敦促等非强制手段，在相对方的协助下实施的一种单方行政行为。
二、行政指导的性质
（一）对行政指导的学理分析
根据博弈理论，所谓制度是特定范围内多人多次博弈的结果。就其实质而言，博弈是指存在利益竞争的双方，为谋求互惠而既对峙又合作的战略选择。用博弈理论来分析社会中参与竞争各方的行为可以得出，参与竞争的各方都在使自己在竞争中降低成本和行为理性化，用博弈理论来分析行政法，就要求现代行政法律制度应该以规范行政行为为核心，体现多元利益主体之间的竞争与合作的战略选择。
根据平衡论的主张，现代行政法应当追求行政主体与行政相对人之间法律地位的平等性，兼顾公益与私益，并在此基础上进行沟通与合作、制约与激励，以减少成本，提高行政效益。一般而言，行政相对方对于利益的增长，呈现出一种近乎本能的关注，并为之付出努力。作为一种特殊的行政行为，行政指导的主体都会积极的谋求自己利益的增长。因此，行政指导必然存在博弈，同时，由于行政指导双方都偏重于追求自己的利益，从而使损害对方成为可能，因此对行政指导亦必须依法规制。
1、行政指导的博弈前提
博弈的前提是双方法律地位的平等性。为了保证这种平等性，现代行政法既需要制约行政权，将其控制在适度的范围内，又要制约相对方滥用权利，违反诚信原则，使博弈建立不平等的基础上而变的毫无意义。
从理论而言，行政指导的双方在其博弈过程中法律地位是完全平等的，行政主体为了实现特定的行政目标而作出行政指导行为，其采用的劝导、建议等非强制手段完全使相对方处于平等的地位；而相对方则以对等的方式理性的分析行政指导并采取相应对策配合行政指导的主体实施行政目标。在此种条件下，行政主体与相对方的地位处于平衡的状态，对于行政主体，其可以做出自己认为适应的指导，而相对方则具有“意志自由”，可根据自身情况来选择指导政策。
2、行政指导的博弈基础
博弈的基础是双方都能从博弈中受益。现代行政法体现了一种激励机制，激励行政主体为了更好的行政目标而积极行政，同时激励相对方为了赢得更多的利益增加机会而自愿加入博弈结构中。在行政指导中，双方博弈的过程就是一个行政主体与相对方争取利益最大化的过程。行政机关在对社会的管理过程中，为了实现管理中的最大效益，其必然针对发展中的具体情况而作出相应对策以保证社会经济的发展。对一个政府来说，能在平和稳定的环境中实现经济的腾飞是其最佳选择。在行政指导中，行政机关通过指导性政策来实现行政目的，达到自己的意图；而对相对人来说，对于政府的指导只有在能满足其发展需要的情况下，他才会积极采纳。因此从一个行政指导做出到获得相对方认可的过程就是一个双方为了满足自己目标而博弈的过程，只有对双方都有利可图时，此行政指导才能发挥其效用。
（二）影响行政指导的现实因素
从理论上讲，行政指导可以认为是平等的双方为了实现各自的利益而进行的多次博弈。但在现实中，行政指导的运行并未按照理论的设想来实现，而是受到了来自各方面的影响，使其成为一种具有实践意义的不同于理论上的行政管理模式。
1、诱导利益
上海市人民政府关于修改《上海市合理化建议和技术改进奖励实施办法》的决定
上海市政府
上海市人民政府关于修改《上海市合理化建议和技术改进奖励实施办法》的决定
上海市政府
市人民政府决定对《上海市合理化建议和技术改进奖励实施办法》作如下修改：
一、第十一条修改为：
对被采用的、可以直接计算经济效益的合理化建议和技术改进项目，奖励分为五个等级：
奖励
年节约或创造价值 奖 金 额 荣誉奖
等级
一 100万元以上 按年节约或创造价值 奖 状
的1％计算
二 50万元以上100万元以 按年节约或创造价值 奖 状
下 的1．5％至1％计算
三 10万元以上50万元以下 按年节约或创造价值 奖 状
的2％至1．5％计算
四 1万元以上10万元以下 按年节约或创造价值 表 扬
的3％至2％计算
五 1000元以上1万元以下 按年节约或创造价值 表 扬
的4％至3％计算
本条所称“以上”，含本数；所称“以下”，不含本数。
二、第二十六条修改为：
企业、事业单位中相当于党委书记（或总支、支部书记）、厂长、经理、院长（所长）、工会主席等领导人员提出或参加的合理化建议和技术改进项目，其奖励等级的评定和奖励办法应报送上级部门核准。
三、第二十九条修改为：
奖金由合理化建议和技术改进项目的采纳单位支付。企业单位支付的奖金不纳入工资总额，在生产成本费用中列支；事业单位支付的奖金，单位有收入的在收入提成中列支，单位没有收入的在事业费中列支。
企业、事业单位在列支奖励费用时，可以适当提取评审活动经费。
四、第三十一条修改为：
企业、事业单位可以建立合理化建议和技术改进评审委员会或评审小组，由总工程师（或生产技术副厂长）、工会主席以及生产、科技、财务、劳动工资、质量监督、企业管理等有关部门的负责人参加。
五、第三十二条修改为：
在评审委员会或评审小组之下可以设立或指定相应的工作机构或专管人员，负责合理化建议和技术改进项目的征集、登记、整理、传递、存档等日常工作。
评审委员会或评审小组每年须向职工代表大会或监事会报告合理化建议和技术改进项目的采纳、实施、奖励等情况，回答代表或监事提出的问题，接受职工代表大会或监事会的监督、检查。
六、第三十五条修改为：
合理化建议和技术改进项目的奖励等级由采纳单位自行审批。其中属一等奖、二等奖的应报上级部门备案。
七、第三十九条修改为：
对经济效益或社会效益较高而本单位无法实施的合理化建议和技术改进项目，应报上级部门研究处理。
合理化建议和技术改进项目及其成果可以通过技术市场进行转让。转让办法按照《中华人民共和国技术合同法》及本市有关规定执行。
八、第四十条修改为：
个人依照本办法获得的奖金，暂免交纳个人所得税。
九、第四十二条修改为：
本办法的具体应用问题，由上海市经济委员会负责解释。
上海市经济委员会、上海市总工会每年对本市合理化建议和技术改进项目的评审、实施、奖励情况进行汇总，并抄送上海市财政局、上海市地方税务局。
本决定自一九九五年一月一日起施行。
附：
《上海市合理化建议和技术改进奖励实施办法》第十一条、第二十六条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十五条、第三十九条、第四十条、第四十二条修改前的条文：
第十一条 对被采用的、可以直接计算经济效益的合理化建议和技术改进项目，奖励分为五个等级：
奖励等级 年节约或创造价值 奖 金 额 荣誉奖
一 100万元以上 2501－4000元 奖 状
二 90万元以上100万以下 2301－2500元 奖 状
80万元以上90万元以下 2101－2300元 奖 状
70万元以上80万元以下 1901－2100元 奖 状
60万元以上70万元以下 1701－1900元 奖 状
50万元以上60万元以下 1501－1700元 奖 状
三 40万元以上50万元以下 1251－1500元 奖 状
30万元以上40万元以下 1001－1250元 奖 状
20万元以上30万元以下 751－1000元 奖 状
10万元以上20万元以下 501－750元 奖 状
四 8万元以上10万元以下 461－500元 表 扬
6万元以上8万元以下 421－460元 表 扬
4万元以上6万元以下 381－420元 表 扬
2万元以上4万元以下 341－380元 表 扬
1万元以上2万元以下 301－340元 表 扬
五 6000元以上1万元以下 201－300元 表 扬
3000元以上6000元以下 101－200元 表 扬
1000元以上3000元以下 26－100元 表 扬
第二十六条 企业、事业单位中相当于党委书记（或总支、支部书记）、厂长、经理、院长（所长）、工会主席等领导人员提出或参加的合理化建议和技术改进项目，其奖励等级的评定和奖励办法须报送上级主管部门批准。
第二十九条 奖金由合理化建议和技术改进项目的采纳单位支付。企业单位支付的奖金计入生产成本（商业企业支付的奖金计入流通费用）；事业单位支付的奖金，单位有收入的在收入提成中列支，单位没有收入的在事业费中列支。
第三十一条 合理化建议和技术改进评审实行分级管理。各主管部门和企业、事业单位应建立合理化建议和技术改进评审委员会（小组），由总工程师（或生产技术副厂长）、工会主席以及生产、科技、财务、劳动工资、质量监督、企业管理等有关部门的负责人参加。
大型企业、事业单位可根据需要在分厂或车间（部门）设立合理化建议和技术改进评审小组。
第三十二条 在评审委员会或评审小组之下应设立或指定相应的工作机构或专管人员，负责合理化建议和技术改进的征集、登记、传递、存档等日常工作。
评审委员会或评审小组每年须向职工代表大会报告合理化建议和技术改进的采纳、实施、奖励等情况，回答提出的问题，接受职工代表大会的监督、检查。
第三十五条 合理化建议和技术改进奖励的审批权限是：
（一）三等奖、四等奖、五等奖由采纳单位审批，报上级主管部门备案；
（二）一等奖、二等奖由上级主管部门审批。
第三十九条 对经济效益或社会效益较高而本单位无法实施的合理化建议和技术改进项目，应报上级主管部门研究处理。
合理化建议和技术改进项目及其成果可以通过技术市场进行转让，转让办法按国务院《关于技术转让的暂行规定》执行。
第四十条 合理化建议和技术改进的奖金，按国务院《国营企业奖金税暂行规定》免征奖金税。
第四十二条 本办法由上海市经济委员会负责解释。
本市各主管部门每年应将合理化建议和技术改进项目的评审、实施、奖励情况汇总后报送市经济委员会，抄送市财政局，市总工会。
1994年11月19日
