最高人民法院印发《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》的通知
最高人民法院
最高人民法院印发《关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》的通知
法发〔2011〕4号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见》印发给你们，请各地结合实际，认真贯彻执行。
二○一一年一月二十八日
最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法院基层基础建设的若干意见
基层基础建设是社会建设的重要组成部分，是整个社会管理的根基。人民法院基层基础建设，是人民法院服务大局、保障民生、维护社会公平正义的重要保证。为适应新形势需要，现就如何进一步加强人民法院基层基础建设提出如下意见。
一、基层基础建设的重要意义、目标任务和基本原则
近年来，人民法院基层基础建设有了长足发展，队伍执法水平和能力有了较大提高，物质装备和经费保障有了较大改善。当前和今后一段时期，我国经济社会发展中深层次问题与表象问题、法律问题与社会问题相互交织，社会矛盾特别是涉及民生各类矛盾产生的原因将更加复杂，高发、多发态势将更加严峻。化解社会矛盾，重点在基层；推进社会管理，难点在基层；确保公正廉洁执法，关键在基层。处在化解社会矛盾纠纷最前沿的基层人民法院及其派出人民法庭，面临的考验将更加严峻，遇到的问题将更加复杂，承担的任务将更加艰巨。
1、加强基层基础建设是有效保障和服务党和国家工作大局的必然要求。基层人民法院是基层人民政权的重要组成部分。新形势下进一步加强人民法院基层基础建设，对于充分发挥人民法院职能作用，切实维护国家政权安全，深入推进三项重点工作，更好地为大局服务、为人民司法，维护良好社会秩序和法治环境具有至关重要的作用。
2、加强基层基础建设是顺利推进司法审判事业科学发展的根本保证。人民法院各项工作都要通过基层来落实。人民法院基层基础建设，是提升人民法院整体工作水平的重点，是维护社会公平正义的关键。只有加强基层基础建设，才能保证人民法院充分履行职能，切实促进司法审判事业科学发展。
3、加强基层基础建设是积极回应人民群众关切期待的重要途径。人民法院90%左右的案件在基层。基层人民法院及其派出人民法庭与人民群众接触最为直接、联系最为紧密。加强基层基础建设，就是要从群众希望的地方做起，从群众不满意的地方改起，不断提升基层审判工作水平和公信力。
4、基层基础建设的目标任务。以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持 “以审判工作为中心、队伍建设为根本、物质装备为保障”，力争用三至五年时间，使基层执法办案水平明显提高，化解社会矛盾能力明显增强，法院和法官形象明显改观，物质保障工作明显进步，科技支撑力度明显加大，制度机制活力明显提升，切实发挥基层人民法院及其派出人民法庭在促进社会和谐、维护社会稳定、实现社会公平正义等方面的积极作用。
5、基层基础建设的基本原则
——坚持党的领导。这是人民法院基层基础建设沿着正确政治方向发展的根本保证。在任何时候、任何情况下，都必须始终不渝坚持党的领导，自觉接受党的领导，紧紧依靠党的领导，始终在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致。
——坚持群众路线。牢固树立司法为民思想，坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线，始终以最广大人民根本利益作为工作出发点、落脚点，确保人民法院基层基础工作牢牢扎根于人民群众之中。
——坚持科学发展。牢固树立科学发展理念，正确处理好现实需要与长远发展、全面发展与重点突破、自力更生与社会协同、规模速度与质量效益的关系，努力推动人民法院基层基础建设全面、协调、可持续发展。
——坚持接受监督。牢固树立自觉接受监督观念，完善内部监督制约机制，主动接受人大监督、法律监督、民主监督、舆论监督，广泛听取社会各界意见和建议，不断改进和加强人民法院基层基础工作。
二、立足新形势变化充分发挥审判职能作用
基层基础建设，审判工作是中心。要立足新形势变化，务求在保障和改善民生、化解社会矛盾、促进经济社会长期平稳较快发展方面取得新进展、实现新突破。只有“将矛盾化解在当地、化解在基层”，才能建立起“基层稳、天下安”的和谐社会。
6、进一步提高民生审判质量。密切关注物价上涨及房贷等政策变化对民生的影响，依法妥善审理劳动就业、社会保障、教育、医疗、住房、消费等领域的纠纷，注重维护弱势群体权益，着力解决群体性矛盾，切实维护人民群众切身利益。认真研究“三农”工作中出现的法律问题，有效化解农民工追索劳动报酬、农产品买卖、农村土地承包等纠纷，保护农民权益，促进农业发展，维护农村稳定。审慎处理农村集体土地征收、城镇国有土地上房屋拆迁案件，切实保障被征地农民、被拆迁人合法权益。
7、进一步方便人民群众诉讼。完善功能设置，规范工作制度，努力把立案信访窗口建成“为民之窗、文明之窗、和谐之窗、公信之窗”。巩固和完善人民法庭直接立案工作机制，着力解决当事人立案不便困难。更加充分发挥简易程序制度功能，做好小额案件速裁机制试点工作，加大司法救助工作力度，让人民群众行使诉权更加便捷，实现权益更加及时，感受司法公正高效更加真切。
8、进一步发挥人民陪审优势。注重吸收不同行业、性别、年龄、专业人员，确保人民陪审员队伍的广泛性、代表性和群众性。加强日常管理，健全人民陪审员各项工作程序及考评激励等制度。完善人民陪审员“随机抽取”工作机制，更好实现司法民主。加强岗前及履职培训，着力提高人民陪审员参审能力。切实发挥人民陪审员来自群众、熟悉群众、代表群众独特优势，最大限度引导当事人尊重和自觉履行生效裁判，不断提高司法裁判公信力。
9、进一步规范人民法庭设置。按照“三个面向”和“两便”要求，坚持科学、务实、效能原则，结合东中西部地区审判工作实际需要，科学规划好人民法庭恢复、新建和调整工作。在所辖乡镇地理位置偏远、交通不便，及原有法庭服务半径过大、区域内经济活动较频繁、受理案件较多的地区，新建或恢复设立人民法庭。对辖区交通便利或者受理案件量较少等设置必要性不高的人民法庭，应及时予以调整。
10、进一步扩大巡回审判效应。结合本地实际，认真落实最高人民法院《关于大力推广巡回审判方便人民群众诉讼的意见》，切实增强巡回审判的针对性，努力追求巡回审判的高质量和高效率。采取多种形式，依托巡回审判开展延伸服务，推动巡回审判向纵深发展，拓展审判工作的辐射效应，努力提供快捷、亲民和全方位的司法服务。
11、进一步创新审判管理。坚持服务审判理念，确立有利于审判工作良性发展的管理体系。坚持以人为本，保护和激发审判人员工作积极性和创造性。尊重审判规律，科学设计考核指标，注意对案件的类型化、差别化管理, 正确评估统计数据与审判业绩的关系。合理配置审判资源，实现案件繁简分流，优化部门职责分工。有条件的基层人民法院，要设立审判管理专门机构，也可由审判监督庭承担审判管理职能。
12、进一步拓展对下监督指导。将做好、做实对基层审判工作的监督指导，作为中级以上人民法院日常工作的重要内容和绩效考核的重要指标。完善问题的发现、反馈、分析和解决机制；建立重大敏感案件风险评估机制。着力开展有针对性的调查研究，综合利用适用法律疑难问题请示、审级监督、发改案件通报分析以及典型案例指导等制度，拓宽监督指导途径，不断增强监督指导的针对性、时效性、规范性和权威性。下大气力解决个案指导多、类型案件总结少，事后监督多、事前指导少等问题。
13、进一步坚持“调解优先、调判结合”。准确理解和贯彻“调解优先、调判结合”基本精神，正确处理调判关系，充分发挥调判组合优势。准确把握运用调判方式处理案件的基础和条件，依照法律可以调解、根据案情能够调解或者按照矛盾冲突特点调解处理效果更好的，要选择调解方式解决纠纷。依法不能调解、根据案情不宜调解或者以判决方式更有利于解决问题的，应当选择判决方式。不能脱离实际设定调解率指标或者违背当事人意愿强调硬调、以拖促调，损害司法权威和司法公信。以自动履行率为重要标准，完善真实反映调解工作效果的考评机制，更好发挥调解方式化解矛盾的功能。
14、进一步推进“大调解”工作机制。创新和完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，积极推广诉调对接中心建设，做好诉前调解工作。按照不越位、不错位、不缺位的要求，采取集中培训系统指导、巡回办案实时指导、庭审旁听观摩指导、典型案例重点指导等多种形式，促进人民调解化解纠纷能力提高。完善人民调解协议司法确认机制，规范人民调解协议司法确认工作，推动人民调解工作更大发展。把握好人民法院在“大调解”格局中的定位，充分发挥司法的引导、保障、推动作用，既要保持司法活动独立性和终局性，也要加强与各方面的协调配合，形成职责定位明确、程序衔接畅通的社会矛盾化解合力。
三、围绕新形势要求全面加强队伍建设
基层基础建设，队伍建设是根本。建设一支政治坚定、业务过硬、一心为民、公正廉洁的基层队伍，是实现基层基础建设目标任务的重要基础和前提。
15、进一步加强党建工作。高度重视基层人民法院和人民法庭党建工作，认真整顿组织不健全及软弱涣散等问题，坚持抓党建带队建促审判。全面强化基层党员教育管理，深入推进创先争优活动和“人民法官为人民”主题实践活动，扎实开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动。注重培养、树立、宣传基层优秀党员典型事迹，激发广大基层干警工作热情和干劲。完善党员管理工作考核评价机制，加大违法违纪党员处罚惩戒力度，增强警示教育震撼力和实效性。
16、进一步抓好领导班子建设。认真履行干部协管职责，严把基层人民法院领导班子成员任职考察关。通过专题培训、司法巡查、届中考察以及参加领导班子民主生活会等方式，加大对基层人民法院领导干部的教育、管理和监督力度。探索建立体现科学发展观和正确政绩观要求的考核评价体系，作为基层领导干部调整、交流、使用的重要依据。进一步健全、完善后备干部调整、培养和使用等制度，为基层干部成长创造条件，提供有效组织人事制度保障。
17、进一步改进司法作风。全面传承、弘扬人民司法优良传统，把增强群众观念和感情、保护群众合法权益、密切联系群众贯穿于基层队伍建设始终。深入开展群众观点大讨论，坚持求真务实作风，有针对性地开展自查自纠，最大限度避免损害群众利益、伤害群众感情等现象发生。不断拓宽联系渠道及时听取群众意见建议，积极开展人民满意法院、法官创建活动。严格遵守《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》、《人民法院文明用语基本规范》的规定，以规范文明司法为核心，完善符合基层实际的行为准则规范体系。
18、进一步促进司法廉洁。结合基层实际，扎实开展党风廉政建设。继续开展正面典型示范教育、反面典型警示教育，探索反腐倡廉工作新路子，督促广大干警廉洁自律。认真落实“四个一律”要求和“五个严禁”规定，健全网络举报受理、违纪线索核查、重大案件督办等工作机制，完善对查办案件工作的评价制度和问责制度，始终保持惩治腐败高压态势。推进惩防腐败体系建设，切实落实廉政建设责任制，全面推行廉政监察员制度，健全基层纪检监察机构设置，配齐、配强纪检监察人员，构建符合基层审判工作规律的廉政风险防范机制。
19、进一步增强司法能力。全面贯彻落实“一个目标、两个转变、三个倡导”教育培训工作方针，构建多形式、全覆盖的基层队伍全员培训体系和网络。紧扣基层实践需求，不断创新培训内容与形式，把会做、善做群众工作，掌握化解矛盾纠纷的本领，以及突发紧急事件处置、舆情掌控及应对等纳入基层法官和法院领导干部教育培训工作的必修内容。抓好基层法官轮训工作，建立人民法庭庭长定期轮训制度。组织、倡导、鼓励资深优秀法官开展审判专题巡回讲座、司法经验交流等活动。健全东西部地区人才对口支援机制，注重培养、锻炼基层一线青年法官，完善新进人员到基层一线岗位锻炼制度。
20、进一步建立健全职业保障制度和激励机制。以中央司法体制和工作机制改革为契机，积极推动建立并实施法官职务序列及其配套政策，适当提高基层法官职数比例。适当提高基层办案人员岗位津贴标准，进一步规范和提高法官（法警）特别补助金、慰问金工作程序与效率。积极探索建立适合审判工作特点的法官工资、退休和其他津补贴制度。关心基层干警生活，着力解决实际困难，落实带薪休假、定期身心检查等制度，倡导健康生活情趣，培养理性心态，增强“抗压”能力。
21、进一步解决案多人少矛盾和法官短缺问题。完善省级统一招录政策，坚持开展选调生工作，努力拓宽法官来源范围渠道。规范、加强编制管理、使用和督查，坚持面向基层、面向一线办案人员分编倾斜政策和原则，推动建立适应审判工作发展要求的编制增补机制。加大中央关于解决提前离岗离职政策的执行、督查力度，优化队伍结构，发挥资源配置作用，减少并杜绝审判资源浪费。积极会同国家有关部门，研究改进司法考试办法、完善司法考试政策。扩大在职法律职业人员国家统一司法考试试点范围，直接、快速、有效解决西部边远地区、民族地区法官短缺问题。充分考虑民族地区语言文化、经济发展状况等因素，制定旨在吸引本地人才的招录政策，引导、鼓励、支持熟悉民族语言、适应当地环境的优秀少数民族和本地汉族人才充实法官队伍。加大民族地区“双语法官”培养力度，积极研究建立双语法官培训基地。
22、进一步实施基层人才聚集发展战略。认真贯彻执行中央基层工作方针和人才工作规划，制定并实施基层聚才工程规划，出台基层聚才倾斜政策，完善基层聚才保障机制。注重从基层选拔优秀人才，形成优秀人才向基层聚集，优秀干部从基层产生、成长和锻炼的人才工作新格局。逐步建立并完善法官择优遴选制度和有利于基层干警成长的选拔机制，努力拓展基层干警职业发展空间。到2012年，省级以上人民法院录用公务员，除部分特殊职位外，均应从具有两年以上基层工作经历人员中考录。有效解决“不愿去、出不来、留不住”问题，把人民法庭作为培养、锻炼、选拔法院领导干部和业务骨干的重要基地。
四、适应新形势发展大力提升物质装备保障水平
基层基础建设，物质装备是保障。大力推进司法行政管理体制和工作机制改革，理顺上下级人民法院在司法行政管理工作方面的相互关系，增强上级人民法院特别是高级人民法院对下级人民法院在经费保障、基础设施建设、业务装备配备、信息化建设和司法鉴定等方面的管理责任，充分发挥服务审判职能作用。
23、进一步加大经费保障力度。深入贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅《关于加强政法经费保障工作的意见》，按照财政部《政法经费分类保障办法（试行）》各项要求，深化经费保障体制改革，在中央加大转移支付力度同时，增强地方保障能力和水平，使基层真正享受到改革成果。最高人民法院继续积极协调中央财政和国家发改委对法院的资金和政策支持。高级人民法院加强与省级财政和发展改革部门的沟通协商，争取省级配套资金足额到位，积极主动参与研究制定资金分配方案，配合省财政部门建立基层公用经费正常增长机制。基层人民法院努力做好与本级政府部门沟通协调工作，积极争取各方面支持，切实落实地方经费保障责任，抓好人民陪审员、聘用人员等经费预算方案的制定和落实，保证各项经费开支。上级人民法院应会同财政部门加大对基层经费保障情况和经费管理情况的监督检查和指导，避免抵顶经费、减少本级投入等问题发生。
24、进一步完成基础设施建设任务。以国家发改委《关于进一步加强地方政法基础设施建设规范投资保障机制的意见》为指导，依据审判工作实际需要，制定审判法庭、人民法庭建设总体规划和年度计划。做好建设项目申报工作，协调地方政府按照政策要求划拨建设用地，落实配套条件和资金，减免相关规费。尽快完成立案信访窗口和残疾人无障碍通道建设，以及立案信访窗口和人民法庭统一标识工作。有建设任务的法院要切实加强建设资金管理和建设成本控制，避免形成新的债务。积极推动中央、省级和本级三级政府分项目、分年度、分比例负担方式化解基本建设历史债务。
25、进一步提升业务装备配备水平。认真执行《基层人民法院基本业务装备配备指导标准（试行）》，着力加强基层人民法院业务装备建设。高级人民法院应会同省级财政部门结合本地实际情况，以国家标准为基本要求，制定本地区基层人民法院业务装备配备实施标准，并根据中央和省级转移支付资金规模和法院工作重点，制定本地区基层人民法院业务装备配备规划和年度实施计划。基层人民法院要根据审判执行工作实际需求，科学规划，加快装备更新，尽快实现审判法庭专业设备、审判文书印刷设备、法警单警装备、档案存储设备以及业务交通工具标准化配置。高度重视人民法庭安全设施建设，尽快按标准和需求配备安全保卫装备。
26、进一步推动信息化建设。按照最高人民法院《关于全面加强人民法院信息化工作的决定》要求，以“天平工程”项目建设为契机，加强信息化基础设施建设。在加快“科技法庭”等硬件设施建设同时，重点建设覆盖基层人民法院和人民法庭的局域网络，全面应用司法审判信息管理系统，健全信息安全保障体系和相关配套设施等。将案件诉讼材料同步数字化录入，形成完整的电子档案，推进信息化在流程管理、质量评估、绩效考核、远程审判等方面的应用。进一步推广远程立案申诉、电子签章、公众信息查询、公众网站等司法便民措施。在资金、技术、人才等方面向基层倾斜，努力提高信息化建设水平。
27、进一步完善司法鉴定管理工作职能作用。充分认识司法鉴定管理工作重要性，根据审判执行工作需求，按照最高人民法院各项管理规定，规范对外委托评估、拍卖和鉴定工作，有条件的基层人民法院应开展技术咨询和技术审核工作。加强司法技术辅助人员业务培训，不断提高司法鉴定管理人员业务能力。
各级人民法院务必站在为党和国家工作大局服务的高度，充分认识、深刻理解新形势下进一步加强基层基础建设的重要性、紧迫性。各高级人民法院要按照本意见要求，及时研究制定符合本地实际的具体工作规划和落实意见，有计划、有步骤地推动基层基础建设。对工作中发现的新情况、新问题，要注意认真分析研究成因与对策，必要时及时层报最高人民法院。
人力资源社会保障部、中国人民银行关于社会保障卡加载金融功能的通知
人力资源和社会保障部 中国人民银行
人力资源社会保障部、中国人民银行关于社会保障卡加载金融功能的通知
人社部发［2011］83号
各省、自治区、直辖市人力资源社会保障厅（局），福建省公务员局，新疆生产建设兵团人事局、劳动保障局；中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，各省会（首府）城市中心支行，各副省级城市中心支行；各国有商业银行，各股份制商业银行，中国邮政储蓄银行，中国银联股份有限公司：
为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，推行社会保障一卡通，加快社会保障卡发放进度，扩展社会保障卡应用领域，促进金融服务民生，方便人民群众享受社会保障待遇和金融服务。现就社会保障卡加载金融功能有关事宜，提出如下意见。
一、重要意义
社会保障卡加载金融功能，是社会保障精确管理和金融服务深化提升的新要求，是创新人力资源社会保障管理模式和金融服务模式的重要举措，有利于参保人员便捷地享受社会保障待遇和金融服务，有利于提升人力资源社会保障管理服务水平和金融服务能力，有利于人民群众更好地享受政府提供的各项公共服务，从而实现便民、利民、惠民的目标。
各地人力资源社会保障部门、人民银行分支行、商业银行等相关单位要树立全局观念，充分认识到社会保障卡加载金融功能的重要意义，增强工作紧迫感，切实做好社会保障卡加载金融功能相关工作。
二、功能定位
社会保障卡加载金融功能主要通过在社会保障卡上加载银行业务应用实现。加载金融功能后的社会保障卡（以下简称为具有金融功能的社会保障卡），作为持卡人享有社会保障和公共就业服务权益的电子凭证，具有信息记录、信息查询、业务办理等社会保障卡基本功能的同时，可作为银行卡使用，具有现金存取、转账、消费等金融功能。
具有金融功能的社会保障卡的金融应用为人民币借记应用，暂不支持贷记功能，其使用范围限定在中华人民共和国境内。
具有金融功能的社会保障卡卡片介质为接触式芯片卡，可以用芯片加隐蔽磁条复合卡的形式暂时过渡，芯片中应同时包含人力资源社会保障应用（以下简称社保应用）和金融应用。
三、实施原则
（一）统一规划，整体部署。坚持统一规划、整体推进、上下协调的基本原则，在人力资源社会保障部与人民银行的总体部署下，由各省、市结合当地实际情况组织建设和实施。
（二）统一标准，安全实用。按照全国统一的技术标准，采用具有安全性、可靠性和实用性的技术，确保社会保障卡在加载金融功能后能够满足业务工作的需要，促进“一卡多用、全国通用”目标的实现。
（三）以人为本，服务群众。从方便群众使用社会保障卡办理社会保障以及各类公共服务业务出发，开展社会保障卡加载金融功能工作，充分体现便民、利民的宗旨。
（四）有序推进，平稳过渡。按照社会保障卡建设总体部署，结合金融IC 卡整体推进安排，有计划、有步骤，平稳有序地开展实施工作。
四、工作任务
（一）切实加快发行具有金融功能的社会保障卡。尚未发行社会保障卡的地区，应加快发卡相关准备工作，并积极联合商业银行，在发卡伊始即加载金融功能；已经发卡但尚未加载金融功能的地区，要创造条件，适时在新发的卡中加载金融功能；对已经发出的未加载金融功能的社会保障卡，应积极探索，通过适当的金融应用方式为持卡人提供便利。各地力争用5年左右的时间，基本实现社会保障卡普遍具有金融功能的目标。
（二）大力推进具有金融功能社会保障卡的应用。社会保障卡加载金融功能后，各地人力资源社会保障部门要积极推动其在社会保险费缴纳、待遇领取等业务环节的应用，逐步将灵活就业人员、城镇参保居民、农村参保人员等人群社会保险费的缴纳，各项社会保险待遇以及面向个人的各类就业扶持政策补贴的领取，医疗费用即时结算后的费用支付、非即时结算后报销费用的返还等业务，都集成到社会保障卡加载的银行账户中办理，实现集约化管理和服务。参与发行社会保障卡的商业银行（以下简称合作银行）应为上述业务开展提供便利条件，合理分担发卡成本，并积极研究相关惠民措施。
（三）努力构建适合具有金融功能社会保障卡的管理机制。发卡地区人力资源社会保障部门、合作银行应建立健全管理机制，本着职责明晰、方便群众的原则，按照各自的业务职责，分别承担起具有金融功能的社会保障卡中社保应用与金融应用的管理责任。同时，双方应建立起管理沟通机制，通过业务授权、管理系统互联、数据交换等方式，促进服务体系的衔接，力争实现管理服务各个环节的联动，共同为持卡人提供便捷的服务。人民银行分支行应按照属地管辖的原则，做好本地区协调、监管工作。
五、推广安排
社会保障卡加载金融功能，以单一芯片同时支持社保应用和金融应用为最终模式。2011年至2012年为试点阶段，人力资源社会保障部与人民银行共同制定社会保障卡加载金融功能的总体方案、标准规范，确定应用模式和管理机制，并在具备条件的地区进行单芯片卡应用试点。2013年起开始全面推广，所有地区新发卡均采用单一芯片卡。单一芯片卡全面推广后，对于已处于使用中的复合卡，采用自然淘汰的方式进行更换。
六、工作要求
（一）加强领导，形成合力。人力资源社会保障部和人民银行将共同成立领导小组，负责制定相关政策，协调有关部门，促进该项工作的开展。各级人力资源社会保障部门、人民银行各分支行要加强领导，统筹规划，科学组织。发卡地区人力资源社会保障部门、参与建设的商业银行要高度重视，通力合作，及时、妥善解决工作中遇到的问题，确保社会保障卡金融功能发挥出实效。
（二）严格标准，规范管理。各地发行具有金融功能的社会保障卡要按照《“中华人民共和国社会保障卡”管理办法》（人社部发〔2011〕47号）、《中国人民银行关于进一步规范和加强商业银行银行卡发卡技术管理工作的通知》（银发〔2011〕47号）及《中国人民银行关于推进金融IC卡的意见》（银发〔2011〕64号）等文件有关要求组织实施，严格执行国家关于人民币个人存款账户实名制等相关规定，并遵照人力资源社会保障部、人民银行颁布的相关标准和规范，确保社会保障卡加载金融功能工作规范有序。
（三）加强防范，确保安全。各相关单位应加强卡片制作、发放、挂失、解挂、补换、销户、销卡等环节的规范操作和安全管理，切实保障社会保障卡使用安全。发卡地区人力资源社会保障部门与合作银行要建立健全密钥管理制度，分别承担起具有金融功能的社会保障卡中社保应用与金融应用的安全管理职责，确保密钥安全。采用外包方式进行卡片个人化的地区，人力资源社会保障部门与合作银行要明确与外包单位的合作与分工关系，加强对外包单位的监督，采取有效措施，确保信息安全。
人力资源社会保障部将会同人民银行组成巡查组，对社会保障卡加载金融功能工作进行指导检查。
请人民银行副省级中心支行以上分支机构将本意见转发至辖区内地方性银行业金融机构。
附件：社会保障卡加载金融功能总体方案
人力资源社会保障部
中国人民银行
二〇一一年七月二十六日
附件
社会保障卡加载金融功能总体方案
为推动社会保障卡加载金融功能工作，规范具有金融功能的社会保障卡的发行和管理，促进具有金融功能的社会保障卡的应用，编制本方案。
本方案确定了具有金融功能的社会保障卡的技术实现方式、应用领域和发行管理模式。各地人力资源社会保障部门（以下简称人社部门）联合商业银行等相关单位，按照人力资源社会保障部和人民银行的总体部署，在本方案确定的框架内，开展社会保障卡加载金融功能工作。
一、技术实现方式
具有金融功能的社会保障卡采用单一芯片接触式CPU卡，社保应用与金融应用共置于同一个芯片之中，应用分设，密钥管理体系相互独立，支持各自功能的实现。
（一）卡片技术实现
1.芯片。依据社保应用和金融应用需求，芯片存储介质采用高可靠性的EEPROM，具有接触式接口，支持《社会保障（个人）卡规范》和《中国金融集成电路（IC）卡规范》（JR/T 0025—2010）定义的加密算法。
2.卡片操作系统（COS）。采用单COS双应用的架构，采用硬掩膜技术，同时支持社保应用和金融应用。通过COS内部防火墙机制，确保社保应用和金融应用从安全、文件系统、命令等各方面进行独立管理，互不影响。
3.文件结构。卡片建立社保应用系统环境（SSSE）和金融支付系统环境（PSE）。社保、金融的数据文件和密钥文件分别建立在各自环境下。终端通过选择SSSE进入社保应用系统环境，选择PSE进入金融支付系统环境，此后依据《社会保障（个人）卡规范》和《中国金融集成电路（IC）卡规范》（JR/T 0025—2010）定义的交易流程对卡片进行操作。
4.卡片架构。本方案定义的卡片采用单一芯片，通过硬件驱动层支持卡片操作系统（COS）。卡片COS同时支持社保应用和金融应用，两种应用分别具有独立的命令管理模块、文件管理模块和安全管理模块，通过防火墙机制相互独立，互不影响。卡片架构图见附图1。
（二）读写终端技术实现
读写终端可采用POS、PC+Reader、ATM等方式，从功能上分为社保业务功能终端、金融业务功能终端和全业务功能终端三种模式。
1.社保业务功能终端。与现行社会保障卡受理终端采用相同的技术要求，即配有显示器、IC卡接口设备、键盘、密码键盘、安全存取模块、存储设备等硬件设备，具备读取社保应用环境、应用初始化、有效性检查、联机处理等功能。可受理未加载金融功能的社会保障卡，以及具有金融功能的社会保障卡中的社保应用。
2.金融业务功能终端。符合《银行卡销售点（POS）终端规范》（JR/T 0001—2009）、《银行卡自动柜员机（ATM）终端规范》（JR/T 0002—2009）等技术标准，与现行符合《中国金融集成电路（IC）卡规范》（JR/T 0025—2010）的金融IC卡受理终端采用相同的技术要求。可受理金融IC卡，以及具有金融功能的社会保障卡中的金融应用。
3.全业务功能终端。同时符合以上两种技术要求和功能要求。
（三）应用系统技术实现
人社部门应按照人力资源社会保障部相关要求，建立社会保障卡管理系统，形成个人基础信息库，实现对社会保障卡的制卡、密钥、应用、黑名单等的规范管理，并与相关业务系统相衔接，保证社会保障卡在人力资源和社会保障各业务领域的有效应用。
商业银行应建立基于借记卡的IC卡发卡、密钥管理、授权和清算等系统，或对相关系统做出适当改造，确保社会保障卡金融功能的有效应用。中国银联应做好金融IC卡相关系统和受理环境改造，确保社会保障卡金融功能跨行转接与清算顺利进行。
（四）安全体系技术实现
具有金融功能的社会保障卡设置卡片主控密钥。卡片主控密钥用于创建SSSE和PSE，并装载上述两个系统环境的环境主控密钥。在完成上述系统环境创建和主控密钥装载后，卡片主控密钥对各应用环境不再拥有控制权，而转由各自的环境主控密钥控制。其中，社保环境主控密钥用于创建SSSE目录下的文件，装载社保应用密钥。金融环境主控密钥用于创建PSE目录下的文件，装载金融应用密钥。环境主控密钥不受卡片主控密钥控制，可以自主更新。
具有金融功能的社会保障卡中，社保应用与金融应用在各自的应用环境中，分别遵循《社会保障（个人）卡规范》和《中国金融集成电路（IC）卡规范》（JR/T 0025—2010）定义的安全机制。
同时支持社保应用和金融应用的全业务功能终端中，用以存储密钥等敏感信息的安全存取模块（PSAM卡）只应用于社保应用，需满足《社会保障（个人）卡规范》要求。
二、应用领域
具有金融功能的社会保障卡不仅可以支持身份凭证、信息查询、医疗费用结算等不需要金融功能支持的社保应用（以下简称与金融功能无关的社保应用），也可以支持社会保险费缴纳、待遇领取等需要金融功能支持的社保应用（以下简称基于金融功能的社保应用），同时也支持金融应用（人民币借记应用）。
（一）与金融功能无关的社保应用
与金融功能无关的社保应用主要包括三个方面：
1.身份凭证。作为享受公共就业服务、就业扶持政策，和参保登记、缴费申报、社会保险关系转移接续、医疗费用报销、待遇领取资格认证等业务办理的身份凭证。
2.信息查询。以社会保障卡为入口，持卡人可以登录网站及在触摸屏上查询相关信息，还可以在网上办理有关人力资源社会保障事务。
3.医疗费用结算。凭卡实现在本统筹地区及跨统筹地区医疗费用即时结算。
（二）基于金融功能的社保应用
社会保障卡加载金融功能后，各地人社部门要积极推动其在社会保险费缴纳、待遇领取等业务环节的应用，逐步将涉及个人缴费、支付的各项业务，集成到社会保障卡加载的银行账户之中办理，实现集约化管理和服务。具体包括：
1.社会保险费缴纳。包括灵活就业人员、城镇参保居民、农村参保人员社会保险费的缴纳和银行代扣等。
2.待遇领取。包括养老金、失业保险金、工伤保险定期待遇、各项社会保险一次性待遇，医疗费用等的报销返还，以及面向个人的各类就业扶持政策补贴等的领取。
3.医疗费用即时结算后的费用支付（包括个人自付部分结算时个人账户不足额时的费用结算、个人自费部分结算）。
各地可在上述应用基础上，借助社会保障卡加载的金融功能，探索开展其他便民服务。
（三）金融应用
具有金融功能的社会保障卡作为具有特殊性质的银行卡，其金融功能做如下限制和定制：
1.只限境内使用。具有金融功能的社会保障卡具有政府服务功能，使用范围暂时限定在中华人民共和国境内。
2.暂支持借记应用。社会保障卡加载的金融功能暂限定为人民币借记应用。
3.支持专有的金融增值服务。合作银行可与商户协商推出基于具有金融功能的社会保障卡的增值服务功能，如持卡人在药店、医疗机构等和社保应用有关的商户消费时，持卡可享受特别优惠，或者具备商户积分功能。
4.优惠措施。由于具有金融功能的社会保障卡所具备的公益性和政府服务的职能，人社部门可与合作银行协商，给予持卡人一定的优惠。
（四）应用实现方式
与金融功能无关的社保应用依靠社会保障卡信息记录、信息查询、业务办理等基本功能实现；基于金融功能的社保应用以社会保障卡为基础，依靠加载的金融功能，通过商业银行提供金融服务来实现；金融应用依靠社会保障卡加载的金融功能，通过商业银行提供金融服务来实现。
人社部门应建立支持上述应用的信息系统，并通过网络互联、信息交换等方式，实现与银行业务系统的衔接。
具体实现方式见附图2。
三、应用管理
具有金融功能的社会保障卡具体应用过程中，人社部门与合作银行应建立管理沟通机制，促进服务体系的衔接，为持卡人提供便捷、高效、安全的联动服务。合作银行应制定具有金融功能的社会保障卡银行业务应用管理规定，加强关键环节管控。
为保证卡的唯一性，首次发放、补卡和换卡须由人社部门发起。
（一）首次（初次）发放：人社部门对参保人资料进行审核，审核通过后生成社保应用个人化数据，并将个人资料信息批量发送给合作银行，合作银行按照《中华人民共和国反洗钱法》（中华人民共和国主席令第56号）、《个人存款账户实名制规定》（中华人民共和国国务院令第285号）等法规制度要求对客户资料进行审核，审核通过后生成金融应用个人化数据。按照商定的方式完成卡片制作与个人化后，个人化机构将成品卡传递到人社部门，人社部门将卡发放给持卡人。合作银行应按照人民银行有关批量办卡的规定，要求持卡人持个人身份证原件到柜台办理金融功能的激活手续。
（二）挂失：挂失分为口头挂失和书面挂失。口头挂失可采用电话等多种渠道。口头挂失后持卡人需要办理正式书面挂失手续。书面挂失可采用两种方式，第一种是分别在人社部门服务网点和合作银行服务网点挂失；第二种是在人社部门服务网点和合作银行任意一方挂失，人社部门和合作银行应采取措施保证挂失信息同步。书面挂失应以第一种方式为主，待各项条件成熟后，各地可逐步研究第二种方式的应用。
（三）解挂：解除挂失有两种方式，一种是分别到人社部门服务网点和合作银行网点办理解除挂失手续；第二种是到人社部门或合作银行任意一方办理解除挂失手续，人社部门和合作银行应采取措施保证解除挂失信息同步。解除挂失应以第一种方式为主，待各项条件成熟后，各地可逐步研究第二种方式的应用。
（四）补卡：书面挂失后，持卡人应在规定的时间内到人社部门申请挂失补卡，流程与首次发放一致。在补卡的过程中，人社部门可向持卡人提供适当方式进行社保业务办理。
（五）换卡：应用到期或卡损坏后，持卡人可申请换卡，流程与首次发放一致。在换卡的过程中，人社部门可向持卡人提供适当方式进行社保业务办理。
（六）销卡：销卡分两步完成。持卡人先到人社部门完成社保应用的注销，凭人社部门开具的清户通知书再到合作银行完成金融应用的注销。合作银行将卡回收，完成整个销卡处理流程。人社部门和合作银行应采取措施保证销卡信息同步。
（七）销毁：销毁分为两种模式，一种为合作银行销毁，合作银行将注销的卡片粉碎销毁；另一种为人社部门销毁，合作银行将已回收卡片送往人社部门，由人社部门粉碎销毁。无论采用何种销毁方式，人社部门和合作银行均应采取措施保证销毁信息共享。
（八）密钥管理：人社部门按照人力资源社会保障部关于社会保障卡密钥管理的有关要求，管理卡中的社保应用密钥；合作银行按照人民银行关于金融IC卡密钥管理的有关要求，管理卡中的金融应用密钥。
四、产品选择
各地发行具有金融功能的社会保障卡，所采用的产品应符合《“中华人民共和国社会保障卡”管理办法》（人社部发〔2011〕47号）以及人民银行关于金融IC卡的有关规定。相关要求如下：
（一）芯片选择
具有金融功能的社会保障卡芯片应符合《“中华人民共和国社会保障卡”管理办法》（人社部发〔2011〕47号）的相关要求，同时获得人力资源社会保障部和人民银行的认可。
（二）卡片选择
具有金融功能的社会保障卡卡片和卡内操作系统（COS）需经过人力资源社会保障部与人民银行认可的检测机构检测。
（三）读写终端选择
受理具有金融功能的社会保障卡的社保业务功能终端应经过人力资源社会保障部认可的检测机构检测；金融业务功能终端应经过人民银行认可的检测机构检测；全业务功能终端应经过人力资源社会保障部与人民银行认可的检测机构检测。
（四）卡片供应商选择
具有金融功能的社会保障卡制作应选择满足人力资源社会保障部和人民银行相关要求，并获得人力资源社会保障部和人民银行认可的卡片供应商完成。
（五）第三方个人化机构选择
如采用集中个人化模式，承担具有金融功能的社会保障卡个人化的第三方机构须同时符合人力资源社会保障部和人民银行相关资质要求，获得人力资源社会保障部和人民银行的认可；如采用分步个人化模式，第三方机构须符合人力资源社会保障部关于社会保障卡个人化的相关要求，或人民银行关于金融IC卡个人化的相关要求。
五、卡片制作与个人化模式
具有金融功能的社会保障卡卡内文件结构划分、控制密钥加载、卡面印刷、个性化信息写入等卡片制作（以下简称个人化）工作，可采用社保应用与金融应用统一进行个人化的工作模式（即集中个人化模式），也可采用社保应用与金融应用分别进行个人化的工作模式（即分步个人化模式）。具体方式由发卡地区人社部门商合作银行共同确定，但应优先选择集中个人化模式。
（一）集中个人化模式
集中个人化模式由同一组织或机构一次性完成社保、金融两部分应用的个人化。集中个人化模式的个人化机构可以是地方人社部门、合作银行，也可以是双方认可的第三方个人化机构。该第三方机构需要具备本方案第四部分所提出的各类管理要求。
集中个人化模式具体过程如下：
1.数据写入。社保应用与金融应用分别准备各自的业务数据，按照各自的规则分别生成发卡数据文件，传到个人化机构的数据准备系统，经校验、比对、整合后，建立数据关联关系，经个人化系统一并写入卡中，并进行卡面个人化。
2.密钥写入。社保密钥与金融密钥分别由各方提供的密钥管理系统进行管理。在个人化时，两个应用的各类密钥（包括各自的主控密钥KMC）通过个人化机构密钥管理系统提供的密钥服务，经个人化系统一并写入卡中。
（二）分步个人化模式
分步个人化模式由不同组织或机构分步完成社保、金融两部分应用的个人化。其中，社保应用个人化机构可以是地方人社部门或地方人社部门认可的第三方个人化机构；金融应用个人化机构可以是合作银行或合作银行认可的第三方个人化机构。
分步个人化模式具体过程如下：
1.个人化过程。先由一方的个人化机构完成相关应用的个人化，再交由另一方的个人化机构完成另一应用的个人化。双方的个人化均按照各自个人化规则进行。各方在完成个人化后均需生成包括个人化反馈数据在内的个人化相关数据文件。后进行个人化的一方，生成的个人化相关数据文件中还应包括卡片邮寄数据、卡片包装数据等发卡数据，供卡的发放使用。
2.两次个人化的关联。两次个人化的关联关系可以通过两种方式建立。
方式一：通过卡片内存储的个人信息进行关联。第二次个人化时读取第一次个人化写入卡片的个人信息，查询个人化数据，建立关联关系，完成第二次个人化。
方式二：通过第一次个人化产生的反馈数据进行关联。第一次个人化后产生个人化反馈数据，第二次个人化通过反馈数据和个人化数据建立关联关系，完成第二次个人化。
（三）数据准备与数据匹配
采用上述两种个人化模式皆应针对社保应用和金融应用，分别做好数据准备工作，并对两项应用中的数据进行匹配。
1.数据准备。社保数据准备应依据人力资源社会保障部批准的卡内文件结构进行，具体数据文件的格式，由个人化机构与发卡地区人社部门事先约定。金融数据准备的要求，参照《中国金融集成电路（IC）卡规范》（JR/T0025-2010）执行。
2.数据匹配。已完成各自单独应用数据准备工作的社保应用、金融应用两部分个人化数据，应按照一定规则进行匹配。数据匹配必须采用双方数据文件中共有的数据项作为唯一的匹配标识，且该数据项本身具有唯一性（如社会保障号码）。完成匹配的数据文件格式，由个人化机构与发卡地区人社部门、合作银行共同确定。
