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环境公益诉讼与构建和谐社会

毕清辉 张琳琳

摘　要

生态和环境是关乎每个人切身利益的社会敏感问题,生态环境的恶化已经使得我们意识到可持续发展的必要性。因此，要实现社会主义和谐社会,必须保护生态和环境，必须建立能促进人与自然和谐发展的环境法律制度 ，其中建立健全环境公益诉讼制度，是不可忽视的重要方面之一。本论文针对我国当前传统的环境诉讼与环境保护的现实需求、理论发展、制度完善极不协调的现状，从构建和谐社会必须以生态和环境可持续发展为前提的角度，提出建立完善的环境公益诉讼制度的必要性，通过原告资格的放宽，诉讼范围的扩大，举证责任的倒置，诉讼费用的承担等方面进行制度创新，提出建立具有中国特色的环境公益诉讼制度的建构模式。

关键词：环境　　公益诉讼　　环境保护　　和谐社会

构建和谐社会是以加强环境保护为前提的，而环境保护和构建和谐社会目标的实现都取决于全社会的努力。全社会成员之间能否公平地分配环境保护的成本与利益, 建立一套鼓励人们的环保行为的制度安排，直接决定着人与自然和谐目标的实现和影响构建和谐社会的进程。[1]在现实生活中,个人面对污染破坏环境的行为,常常是不知、不能或不敢提起诉讼，原因是现行环境诉讼制度规定限制了公众的有效参与,其结果必然淡化人们维护公共利益、参与环境事务的积极性。因此,有必要通过建立环境公益诉讼制度,为环境领域内的公众参与提供法律上的保障。

一、 环境公益诉讼与和谐社会的法律释义

和谐社会既包括人与人的和谐，也包括人与自然的和谐。追求人与自然的和谐是人类社会永恒的主题，是构建和谐社会的重要组成部分 ,也是人类文明得以延续和发展的载体 。追求人与自然的和谐可以减少或消除因生态破坏、环境污染和资源短缺导致的各种社会矛盾，自此，实现人与自然和谐中的环境问题是构建和谐社会的重要内容之一，而加强环境保护，走生态文明发展之路，是构建和谐社会的必由之路。目前，随着社会环境侵权行为的增多，环境保护问题已经日益成为社会关注的焦点，而以诉讼的方式推进环境保护工作也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在环境公益诉讼制度方面予以深入研究，加强环境立法,特别是建立一套行之有效的环境公益诉讼法律制度,才能日益推进环境保护工作的开展，实现人与自然的和谐，促进人与自然可持续发展，进而全面推进和谐社会的构建。

（一） 环境公益诉讼制度的内涵和特征

1、环境公益诉讼的概念
公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’是对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。但这种区分和近代的‘公诉’和‘自诉’并非同一概念，按今日所谓的‘公诉’是由代表国家的检查机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求；‘自诉’是由被害人或其法定代理人为追究犯罪人的刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为‘公诉’，涉及个人利益的诉讼为‘私诉’，凡个人受到不法侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是‘私诉’。” [2] 在近代的诉讼制度中，为保护私人利益而以私人资格发生的诉讼叫私益诉讼，以保护公益为目的，就叫公益诉讼。
环境公益诉讼是指公民和社会团体针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情势下，为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。[3]环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格相关的诉讼方式和手段，在三大诉讼中都存在着相应的公益诉讼。
2、环境公益诉讼的特征
与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比，环境公益诉讼制度具有以下显著特征：
首先，环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需通过传统的诉讼手段即可处理。其次，环境公益诉讼的适格主体具有特殊性和广泛性。传统诉讼的原告要求与本案有直接的利害关系，而环境公益诉讼不要求与本案有直接的利害关系，也就是说，提起环境公益诉讼的社会成员既可以是直接的受害人也可以是无直接利害关系人。对此，罗马法首次提到公益诉讼的概念时就曾论述，“公益诉讼除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。[4]这样的制度安排，使司法救济权赋予了普通公民，许多损害公共利益的行为可以被起诉，并通过审判得以暴露，可以有效制约社会权利的滥用。再次，环境公益诉讼的预防性及补救功能。由于环境公共利益不同于一般的社会公共利益，其一旦受到损害，事后的补救是比较困难的，需要耗费大量的人力、物力和财力，有时甚至是无法弥补和挽救的。为此，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，即对环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼，甚至是在科学不确定性的情况下。这有利于把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。
此外，需要指出的是环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。

（二） 构建和谐社会的提出和内涵

针对我国经济和社会发展的现状，党的十六大以来,中央先后提出了“完善社会主义市场经济体制”、“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”,这是互相联系的理论体系。特别是胡锦涛总书记2005 年2 月19 日在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话，2005 年2 月21 日在政治局第二十次集体学习时的讲话,对构建和谐社会的意义、和谐社会的特征,作了全面深刻的阐述,并强调要加强对构建社会主义和谐社会重大问题的调查研究和理论研究,提高构建社会主义和谐社会的本领,至此社会主义和谐社会理论框架初步形成了。
在社会不断发展演变的今天 ,结合社会主义国情 ,我们又赋予了和谐社会新的内涵——社会主义和谐社会 ,它是指各方面利益关系得到有效协调、社会管理体制不断创新和健全、稳定有序的社会。胡锦涛主席曾经强调 ,和谐社会就是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会包括三个方面的内容 ：一是，人与自然的和谐 ,二是，人与人的和谐 ,三是，社会分工的和谐。在和谐社会的三个价值序列中 ,人与自然的和谐是最基本的内核 ,是人与自然关系的主要内容和理想目标。
马克思、恩格斯把“全人类历史的第一前提确定为有生命的人的存在，和他们与自然的关系。” [5]统筹人与自然的关系，促进人与自然的和谐 ,是构建社会主义和谐社会的一个重要内容。现阶段 ,党和国家领导人提出建设社会主义和谐社会 ,是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导 ,从新世纪、新阶段与党和国家事业发展的全局出发提出的具有深远意义的重大战略思想 ,是对党提出的科学发展观、以人为本和可持续发展等重要思想的继承和发展 ,是有着深刻的历史渊源和现实必要性的。

二、 构建和谐社会中的环境法律问题

（一） 构建和谐社会的环境危机背景

在构建和谐社会的进程中，生态环境的恶化已经对和谐社会的构建提出了挑战。中国科学院一份专题报告结论说:“中国生态环境十分严峻,从总体上看,生态破坏的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重,中国生态破坏尽管与自身的生态环境脆弱有关,但是生态环境恶化更多的是由人为的破坏所造成的”。我国全面建设小康社会的进程将被疲于应付各种灾害而拖累。据统计,2003 年的灾害全面损失已达到2 000亿元。人口形势亦十分严峻,2005 年1 月6 日,中国大陆地区人口达十三亿,当前我国人口总量高峰、就业人口高峰、老龄人口高峰相继到来,就业人口对经济承载的压力、贫富悬殊对社会承载的压力、生活生产方式对资源承载的压力、人口总量对环境承载的压力明显增大。我国经济总量虽然已居世界第七位,但很大程度上是“高消耗、低效益、高排放”的粗放增长。资源日渐耗竭,“电荒”、“水荒”、“地荒”等困扰我国众多城市。在GDP 高速增长时,环境污染日趋严重,一些地方的污染事故处在一触即发的警戒线上。环境问题已严重影响着国家形象和社会稳定，严重影响着我国社会的可持续发展和我国和谐社会的构建。

（二） 和谐社会与环境公益诉讼制度

环境保护必须依赖环境法治，环境法治能为人与自然的和谐相处提供良好的制度安排。环境法作为一个部门法，具有广泛的社会性和公益性，所体现的是整个社会的公共利益，反映全社会公众的要求，以追求整个社会的利益，实现全社会的和谐为目标。环境被污染，生态平衡被破坏，受害者决不是别人，也不是一部分人或某一特定阶级中的某些成员，影响所及的是环境污染或破坏的整个区域内居住、停留或过境的人。有些污染还有一定的潜伏期和持续期，不仅危害当代人，而且还会危害后代人。因此，加强环境立法，加快建立一套鼓励人们的环保行为的环境公益诉讼制度，不仅是我国环境法制建设的一个重要问题，而且也为环境保护以及构建和谐社会提供了必要保障。
首先，建立环境公益诉讼制度，是实现人与自然的和谐的直接途径。现在我国的资源短缺、生态破坏和环境污染对社会和谐的破坏作用,严重影响了和谐社会的构建，因此，构建和谐社会实现人与自然和谐是基本前提。实现人与自然的和谐必须加强环境保护，加快环境立法，实现有法可依，而建立完善的环境公益诉讼法律制度，是最直接最有效的途径。
其次，建立环境公益诉讼制度，是维护环境公平正义与促进可持续发展的必然要求。和谐社会应该是一个充满活力的可持续发展社会，可持续发展要求我们实现经济发展、自然资源、环境保护与社会稳定相平衡。地球上各种资源具有固定性和唯一性的特点，人类社会的发展具有历史延续性的特征，这就要求我们实现环境公平即在代内和代际的资源配置中坚持公平的原则，让代内人类的各种群体都得到较好的发展，让不同世代的人都能得到比较充分而又合理的发展；否则，不仅当代人得不到必要的发展，就连后代人都有可能丧失生存和发展的基本条件。再看看我们的国情：人口太多，资源太少，环境容量太小，这就决定了我们必须走可持续发展的模式。“而环境公平是实现可持续发展的决定性条件，没有环境公平就无‘可持续’，没有‘可持续’就没有发展。[6]近代以来发生了代际环境的不公平，即当今人类消耗的环境资源逼近了环境资源的最大承载力，使人类的生存发生了危机，未来世代发展所需要的基础性条件已日益丧失。因此为了实现环境公平与可持续发展，应建立环境公益诉讼制度，调动人们保护环境的积极性，让人们以主人翁的姿态对环境资源的利用进行监督，以实现代内、代际公平与人类的可持续发展。所以从公平配置代际环境资源和可持续发展角度出发，应从现在开始建立环境公益诉讼制度。
再次，建立环境公益诉讼制度,是全面构建和谐社会的需要。尽管国家高度重视环境保护,采取了一系列的措施和对策,但我国的环境违法事件仍然屡禁不止,某些企业、某些地区在高额利润的驱动下,为了自身的眼前利益,不惜以牺牲其他企业、其他地区的资源和环境为代价,这显然是不公平的。这种危害行为如果不能得到及时纠正,必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁，必将影响人与人之间的和谐和人与自然的和谐，不利于社会主义和谐社会的构建。因此,应当设计适当的程序和渠道,依靠环境公益诉讼,惩戒环境违法者,保护公众的环境权益。

三、 建立完善的环境公益诉讼制度在构建和谐社会中的现实依据

（一） 环境公益诉讼是预防环境侵权的有效手段

环境公益诉讼法律制度是我国环境法的一项重要原则“预防为主”的重要保障手段。因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民适用司法手段加以排除，有力地把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态，从而阻止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿，起到了补救被损害的环境公共利益的功能。在各国诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，就要建立健全环境公益诉讼制度，以保证人与自然的和谐和社会的可持续的发展。
　　基本案情

　　2002年，某县刘村、任村、李村共同出资兴建了任村小学，并由陈某负责的工程队进行修建，工程完毕后，任村小学尚欠陈某工程款10000元未清。2008年，国家开展清理化解农村义务教育“普九”债务工作，同年4月，该县成立“普九化债”办公室，下设“普九化债”领导工作小组，负责对各乡镇“普九”债务的审核认定，并由各乡镇、村、学校对审计后的债务在对应范围内进行公示。

　　“普九化债”工作开展后，时任刘村村委会主任的刘某伙同任村党支部书记任某、李村村长李某、负责修建任村小学的工程队负责人陈某商议后，由刘某、任某、李某伪造陈某工程队修建学校的合同，并分别利用各自保管本村村委公章的职务之便，虚开本村村委证明，证明任村小学欠陈某工程款80000元。随后，刘某、任某、李某以债权人陈某的名义直接将该笔债权上报给该县“普九化债”领导工作小组。债权申报后，该县“普九化债”领导工作小组把审核认定后的债权内容制成表格交给刘某等三人，由三人将该笔债权在各村公示，并将公示情况拍照后送交该县“普九化债”领导工作小组。公示期满债权被审核认定后，2009年12月份，该80000元工程款被直接拨付到陈某个人帐户。该款到帐后，除偿还实际修建学校的欠款10000元外，剩余70000元由刘某、任某、李某及陈某等人分掉。

　　争议焦点

　　对刘某利用职务之便虚开证明、伪造合同，伙同陈某骗取国家普九化债款70000元的事实合议庭无异议。但对刘某的行为构成何罪有三种不同意见。第一种意见认为刘某身为村基层组织工作人员，伙同他人在协助政府从事清理化解农村“普九”债务过程中，利用职务上的便利，骗取公共财物，数额巨大，其行为构成贪污罪。第二种意见认为刘某虽利用了各自的职务之便开具证明，但该“职务之便”属于其各自管理本村公务事务的“职务之便”，而非在其协助政府从事清理普九债务之时利用的“职务之便”。刘某采取虚构事实、隐瞒真相的手段，利用政府从事清理化解农村“普九”债务工程的机会，骗取国家款项，数额巨大，其行为构成诈骗罪。第三种意见认为刘某身为村基层工作组织人员，私分的该笔款属于陈某的工程队，因此应构成职务侵占罪。

　　评析

　　笔者赞同第二种意见，即认为刘某骗取国有款项的行为构成诈骗罪，理由如下：

　　一、刘某的行为不构成贪污罪。贪污罪的犯罪主体是国家工作人员，《刑法》第九十三条第一款将国家工作人员界定为国家机关中从事公务的人员，第二款则规定国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。《全国人民代表大会常务委员会关于第九十三条第二款的解释释义》则明确规定了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。刘某作为村基层组织工作人员，其本身既非国家工作人员，在化解“普九义务教育”欠款中所从事的工作也只是将该笔债权在本村公示，并将公示情况拍照后送交该县“普九化债”领导工作小组，不属于村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作的范畴，不是“其他依照法律从事公务的人员”，不符合贪污罪的主体构成要件。

　　二、刘某的行为不构成职务侵占罪。依照《刑法》第二百七十一条第一款的规定，职务侵占罪是指公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为已有，数额较大的行为。而刘某等人所占有的财物既不是本村集体所有的财物，也不是陈某工程队的工程款，而是要国家“普九义务教育”资金，不符合职务侵占罪的构成要件。

　　三、刘某的行为符合诈骗罪的构成要件。依照《刑法》第二百六十六条的规定，诈骗罪是指以非法占有为目的，虚构事实或隐瞒真相，诈骗公私财物，数额较大的行为。刘某等人伪造陈某工程队修建学校的合同，并分别利用各自保管本村村委公章的职务之便，虚开本村村委证明，可见为了达到非法占有“普九义务教育”资金的目的，其所采取的方式是伪造合同、虚开证明，综观本案，无论是主体、客体，还是主观方面、客观方面均符合诈骗罪的构成要件。

　　（作者单位：河南省项城市人民法院）