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复合罪过形式之否定/欧锦雄

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 05:20:38  浏览:8522   来源:法律资料网
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复合罪过形式之否定
------兼论具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定
欧锦雄

内容提要:新刑法典颁布以后,有刑法学者提出了“复合罪过形式”的理论主张,这一主张在刑法学界和司法实务界产生了较大的影响。作者对“复合罪过形式”的理论主张提出了五点质疑,并对其观点进行了批驳。文章认为,如果在刑事立法上确立了复合罪过形式,那么,我国刑法中的罪过理论将变得不科学,并导致立法上的罪刑不相称、混乱;在司法上,由于复合罪过形式理论认为,司法人员无须分析行为人主观方面究竟是间接故意抑或是过失,即可以复合罪过犯罪论处,所以,很容易导致适用刑罚不公,从而有违罪刑相适应原则。因而,文章提出,我国刑事立法应杜绝复合罪过形式。最后,文章对具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定问题进行了探讨。
关 键 词:复合罪过、质疑、罪刑相适应、具有双重危害结果之犯罪、罪过形式。

一、复合罪过形式的理论主张
在新刑法典里,许多犯罪的罪状部分规定了加重危害结果作为其犯罪构成的必要要件,因此,不少犯罪的罪过性质引起了较大的争论。例如,刑法学界对滥用职权罪(《刑法》第397条)的罪过性质进行了激烈的争论,归纳起来有三种基本观点:第一种观点认为,该罪的罪过形式是过失,第二种观点认为,该罪主观上既可由过失构成,也可由间接故意构成。①而第三种观点则认为,该罪的罪过形式是故意,既可以是直接故意,也可以是间接故意。②持第二种观点的代表人物是储槐植教授和杨书文博士,他俩对同一罪种既包括故意又包括过失的罪过形式,称之为“复合罪过形式”,并在《复合罪过形式探析》③和《再论复合罪过形式》④两篇文章中全面地阐述了他们的观点,并形成了一定的理论体系。
复合罪过形式理论的基本观点为:所谓复合罪过形式,是指同一罪名的犯罪心态既有故意(限间接故意)也有过失的罪过形式[这里不包括结果加重犯的心态——必有故意(对基本构成)加过失(对加重结果)合成的罪过形态(这一形态,有人称之为“混合罪过形式” ⑤,笔者注),例如,故意伤害(致死)罪的罪过形态]。现行刑法中所有犯罪的罪过形式在立法上主要表现为如下几类情形:1、有些犯罪只能由故意构成;2、有些犯罪只能由过失构成;3、有些犯罪既可由故意又可由过失构成,对此类犯罪法律又有两种处理方式:一种是“一分为二”;例如,杀人犯罪分为故意杀人罪和过失致人死亡罪。另一种处理方式为“合二为一”即法条既不明写故意也不写过失[例如,重大劳动安全事故罪(第135条)、重大工程安全事故罪(第137条)、生产、销售劣药罪(第142条),等],主要原因是该种故意基本是间接故意,与过失尤其是过于自信过失相比,主体的主观恶性差异不太大,因而可以适用相同档次法定刑。复合罪过犯罪的特征是:1、以复合罪过为主观要件的犯罪,皆是结果犯。行为主体的行为“致使发生重大事故或者造成其他严重后果”、或“致使发生重大伤亡事故”、或“造成重大损失”、或“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”等危害结果,是构成该类犯罪的必要要件。2、该类犯罪的罪过形式,即复合罪过是间接故意和过失的复合。在司法实践中,只要有确凿证据证明行为人实施危害行为时,主观方面并非出于直接故意,即可适用复合罪过犯罪予以论处,这在一定程序上减轻司法机关的证明责任,提高办案效率。3、该类犯罪的主体多为特殊主体,即多为具有一定专业知识技能、从事特定职业或者具有某种职责的人。4、该类犯罪具有多档次法定刑。(6)
复合罪过形式理论认为,其理论的认识论基础是模糊认识论。刑法的“明确性”与“确定性”是相对的,相反,法律的“模糊性”与“含混性”却是绝对的、无限的。在罪过形式领域引进“模糊认识论”,进而提出复合罪过理论的最明显的变化便是可以使长期以来深深围扰人们的“间接故意与轻信过失的区分问题”得以解决。复合罪过形式理论认为,根据模糊认识论,间接故意与轻信过失之间不存在界限清晰的分水岭,两者之间只可能存在量的区别,而不可能存在质的不同。从司法实践角度讲,间接故意与轻信过失的明确分区也是不可能的。在这种情况下,将两者合二为一,作为一种特殊的罪过形式进行规定、研究,便成为唯一明智的选择。(7)
目前,“复合罪过形式”的主张在刑法学界具有相当大的影响,并在司法实践中得到了许多司法实务者采纳。我国刑法总则将罪过形式分为两种:故意和过失。由于两种罪过形式主观恶性差别较大,所以,刑法分则各罪的罪过形式,要么为故意,要么为过失,这便于科学地确定法定刑,通常的刑法理论不承认一种犯罪可同时包括故意和过失两种罪过形式。正因如此,笔者对“复合罪过形式”的主张产生了诸多的疑问,通过对复合罪过形式理论的质疑,笔者认为,复合罪过形式的理论主张不具有科学性,应予以否定。
二、对复合罪过形式的质疑
复合罪过形式的主张貌似合理,实则令人困惑。通过研究,笔者对复合罪过形式的理论主张是否科学,产生了怀疑,并提出以下几点质疑:
质疑之一:犯罪间接故意和犯罪过失是两种主观恶性差异较大的罪过心理,同一罪种兼有这两种罪过形态,并具有同一法定刑,这是否会导致立法上的罪刑不相当?
与犯罪过失相比,犯罪故意主观恶性较深,正因如此,刑法典对于其他要件相近,而主观要件不同的犯罪在规定法定刑时有重大区别,即对故意犯罪往往规定较高的法定刑,而过失犯罪的法定刑较低。犯罪间接故意是犯罪故意中的一种,它是指明知其行为可能会引起某种危害社会的结果并且有意放任这种结果发生的心理态度。而犯罪过失是指应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能避免,以致发生这种结果的心理态度。犯罪过失分为,疏忽大意过失(系无认识的过失)和过于自信的过失(系有认识过失)。疏忽大意过失属于无认识过失,犯罪间接故意的主观恶性大于疏忽大意过失是不言而喻的。而对于过于自信过失的主观恶性轻重问题,《复合罪过形式探析》一文认为,间接故意与轻信过失相比,有时很难分清孰轻孰重。由于这一说法强调的是“有时”,所以,这句话本身并没错,但是,在总体上或在大多数情况下,间接故意的主观恶性大大重于过于自信过失。笔者认为,对于犯罪客体、犯罪客观要件和犯罪主体相近而主观要件不同的两个犯罪而言,只要确实查明一犯罪的主观心理为间接故意,而另一犯罪的主观心态为过于自信过失,一般就可认定间接故意的主观恶性重于过失自信的过失。过于自信过失与间接故意相比,过于自信过失对危害结果的发生是采取回避的态度,危害结果的发生是完全违背行为人的意愿的,而间接故意对危害结果的发生采取听之任之,漠不关心的容忍态度,甚至可以说是一种有意放纵危害结果发生的态度。这样,在意思上容忍结果发生,行为上敢于大胆地践踏法律秩序,就成为了区别过于自信过失与间接故意的决定性关键。(8)可见,从总体上看,间接故意的主观恶性大大超过过于自信的过失,而与直接故意的主观恶性接近,正因如此,在故意犯罪立法中,刑法典往往将直接故意和间接故意合为一罪种,并规定相同的法定刑。
既然间接故意的主观恶性在总体上大大超过过于自信的过失。为何要确立由间接故意和过失复合而成的复合罪过形式、并规定同一法定刑呢?
质疑之二:在所谓的“复合罪过”犯罪里,若行为人对危害结果持间接故意态度,那么,几乎所有此类间接故意犯罪在《刑法》里均能找到相应的故意犯罪来定罪处刑。既然如此,何必还要确认复合罪过形式呢?
复合罪过形式理论认为,以复合罪过形式为主观要件的犯罪,皆是结果犯,而且其罪状中有“致使发生重大事故或造成其他严重后果”、或“致使发生重大伤亡事故”、或“造成重大损失”、或“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”等危害结果作为此类犯罪的客观方面的必要要件。(9)其实,这类犯罪除了包含有罪状明文规定的这种结果外,还包含有另一结果,易言之,这类犯罪具有双重危害结果,一般而言,上述罪状明文规定的结果为加重结果,另一个结果为基本结果。例如,滥用职权罪有两个危害结果:一是侵犯了国家对国家机关工作人员公务活动的管理制度,二是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。”又例如,《刑法》第186条违法发放贷款罪也具有两个危害结果:一是侵犯了国家金融管理制度,二是“造成重大损失”。前者为基本危害结果,后者为加重危害结果,一般而言,基本危害结果在前,加重危害结果在后。
从复合罪过形式论者的主张可知,复合罪过形式是以行为人对加重危害结果的心理态度来确定的,而不是以行为人对危害行为或轻危害结果的心理态度来确定;对于某种犯罪来说,若犯罪人对加重危害结果的心理态度既可由间接故意构成,也可由过失构成的,这类犯罪的罪过形态为复合罪过形式。反之,对另一种犯罪来说,若犯罪人对加重危害结果的心理态度仅能由故意构成,或仅能由过失构成,则此种犯罪的罪过形式为单一罪过形式。
《复合罪过形式探析》一文列举的复合罪过犯罪众多,例如,刑法第397条的滥用职权罪、第135条的重大劳动安全事故罪、第142条的生产、销售劣药罪、第187条用帐外客户资金非法拆借、发放贷款罪,以及第137条、128条、139条、145条、146条、147条、148条、186条、188条、189条、167条、169条、第304条、第403条等规定的犯罪。笔者认为,对这些犯罪来说,行为主体对加重危害结果持的心理态度只能是过失,而不能是间接故意,因为若确实查明行为的主体对危害结果持间接故意心理态度,那么,在绝大多数的情况下,可以以其他条文规定的故意犯罪对其定罪处刑。例如,在滥用职权犯罪中,若行为人对加重危害结果发生持放任心理态度,可根据案情实际情况,以放火罪、爆炸罪、以危险方法危害公共安全罪或其他合适的故意犯罪定罪处刑。又例如,在重大劳动安全事故犯罪中,若行为人对加重危害结果发生持放任心理态度,同样可根据案件事实,按以危险方法危害公共安全罪或其他合适的故意犯罪定罪处刑。在处理时,有的可能以单独故意犯罪论处,有的可能以共同犯罪论,有的可能以不作为犯罪论。既然如此,复合罪过形式还有必要存在吗?
质疑之三:以复合罪过形式为主观要件的犯罪是否违反了“过失犯罪,法律有规定的才负刑事责任”的原则?
犯罪是危害统治阶级利益,由掌握政权的统治阶级以国家意志形式,在其刑事法律上规定应受刑罚处罚的行为。故意犯罪是明知自己的行为会发生危害社会的结果,并且希望或放任危害结果发生的行为,而过失犯罪是由于行为人在日常生活或生产中过于自信或疏忽大意才造成危害结果的行为,即由于行为的不慎才导致危害结果的发生 ,且危害结果的出现完全违背自己的意愿。可见,在社会上危害统治阶级利益和统治秩序犯罪主要是故意犯罪,正因如此,世界各国刑事立法有一个共同原则,即刑罚以处罚故意为原则,以处罚过失为例外。(10)我国刑事立法同样遵循这一原则,在立法上只规定了少量的过失犯罪,而且,这些过失犯罪一般都以造成严重危害结果作为其客观必要要件。为了防止司法机关对过失危害行为随意定罪处刑,《刑法》第15条第2款规定“过失犯罪,法律有规定的才负刑事责任。”然而,复合罪过形式理论却认为,我国刑法分则有若干种犯罪具有复合罪过形式。由于具有复合罪过形式的犯罪包含有过失犯罪的内涵,而这些具有复合罪过形式的犯罪又没有在条文上明文规定其过失犯罪者也应负刑事责任,这是否违反了《刑法》第15条第2款的规定呢?
质疑之四:若确认某些犯罪的犯罪主观要件为复合罪过形式,是否会动摇现有累犯制度?
根据我国累犯理论,无论是普通累犯,还是特殊累犯,累犯的构成要件之一为,犯罪人所犯的前罪和后罪都必须是故意犯罪,至于是直接故意犯罪或是间接故意犯罪并没有限制。复合罪过形式理论认为,某些犯罪的罪过形式为复合罪过形式,它是间接故意和过失的复合,因此,在实践中,对此类犯罪“不再分析行为人主观方面究竟是如何间接故意抑或轻信过失,而认定为复合罪过形式”,并认为这是“不会违背罪责刑相适应原则的”。(11)这一观点是值得商榷的。笔者认为,从总体上说,间接故意的主观恶性大大重于过失的主观恶性(前文对这观点已有论述,在此不再赘述)。由于复合罪过形式既不能认为是故意形式,也不能认为是过失形式,因此,当两罪中有一罪为复合罪过形式或两罪均为复合罪过形式时,不宜认定为累犯,若是,就可能使一些罪犯得不到应有的从重处罚。例如,当某人前后犯了两罪,而且前罪和后罪都是具有复合罪过形式的犯罪时,如果能查明行为人犯这两罪的真实罪过内容都为间接故意,而其他方面也符合累犯的构成条件,那么,在这一情况下,从传统理论来说,它应与其他非复合罪过形式的故意犯罪的累犯一样以累犯论处。但是,按照复合罪过形式主张,由于复合罪过形式既非故意的罪过形式也非过失的罪过形式,而是独立的罪过形式,在司法实践,复合罪过形式犯罪又是无须查明为间接故意还是过失即可以定罪处刑的,因此,复合罪过形式犯罪不宜按累犯处理,这样,是否会放纵相当一部分罪犯?这是否有违刑法公正呢?
质疑之五:能否以减轻司法机关证明责任、提高办案效率为由,将复合罪过形式确定为独立的罪过形式,并在无须查明行为人的主观心态为间接故意或过失的情况下,而直接按复合罪过犯罪予以论处呢?
复合罪过形式理论认为,在某些情况下,间接故意或过于自信的心态较难区别,对于负有证明责任的司法机关而言,要证明行为人的真实罪过心态是相当困难的,复合罪过形式的确立,将司法机关从查证这些证据的山重水复中解脱出来。只要有确凿证据证明行为人实施危害行为时,主观方面并非出于直接故意,即可适用复合罪过犯罪论处。这样无疑减轻了司法机关的证明责任,使之能集中有限资源处理其他犯罪。(12)
前文论及,从总体上看,间接故意的主观恶性大大重于过失的主观恶性,因此,将间接故意和过失作为同一种罪的并列罪过,并规定相同法定刑,本来已使罪刑不相当,而将间接故意和过失不分彼此合并在一起作为独立的复合罪过形式,并在司法实践中,无须查明行为人主观心态是间接故意或是过失即可以复合罪过犯罪论处,这是进一步无视间接故意和过失的主观恶性轻重有别的做法。这些做法确实可以减轻司法机关证明责任,提高办案效率,但是,这是违背罪刑相适应原则的。难道为了减轻司法机关的证明责任,提高办案效率,就可以在立法上和司法上违反罪刑相适应的原则吗?
质疑之六:根据模糊认识论原理,真的能得出“间接故意和过于自信的过失在理论上和实际中都不可能界分清楚”的结论吗?
复合罪过形式理论认为,从模糊论的角度讲,间接故意和轻信过失只可能存在量的区别,而不可能存在质的不同,因此认为,两者在理论上和实际中都不可能界分清楚的。但是,从我国现有刑法理论看,两者在理论上是可以分得清楚的,各自有自己的特征。虽然从认识因素看,两者是相同的,但是,两者的意志因素存在明显的区别,即前者是对危害结果持放任的态度,而后者则是对危害结果持一种轻信能避免的态度。从司法实践情况看,间接故意和过于自信的过失的界限也是可以分清的。至于实践中因为证据问题而无法明确判定是间接故意还是过失自信的过失的情况,属于刑事诉讼的证据认定问题,而不是实体法——刑法的问题,根据疑罪从轻原则,当这两种心态必居其一而又无法从现有证据准确认定时,可按过于自信的过失来认定。既然如此,复合罪过形式理论以模糊认识论为基础来推导出“间接故意与过于自信过失在理论上和实践中不可能界分清楚”的结论的过程是否存在错误呢?
三、对复合罪过形式之否定
我国《刑法》十分强调罪过对定罪量刑的作用,并将罪过作为成立犯罪和负刑事责任的必要要件。《刑法》总则将罪过明确分为两种:一是故意(包括直接故意和间接故意),一是过失(包括疏忽大意过失和过于自信过失)。罪过反映主观恶性大小,而主观恶性大小会影响到刑事责任的轻重,反映到刑事立法上则表现为,法定刑因主观恶性大小的不同而不同,由于犯罪故意的主观恶性大大重于犯罪过失,因此,对于犯罪客体、犯罪客观方面和犯罪主体相同或相近的犯罪而言,故意犯罪的刑事责任应大大重于过失犯罪,反映在刑法立法上表现为,前者的法定刑应大大高于后者。正因为这两种罪过有如此大的区别,我国刑法理论通常认为,一个罪种只能有一种罪过形式,或故意罪过形式或过失的罪过形式,不允许一个罪种兼有故意罪过形式和过失罪过形式。笔者认为,我国《刑法》总则所规定的罪过形式已比较全面地概括各种犯罪的罪过形式;一个罪种只能有一种罪过形式,可以使故意犯罪和过失犯罪分类较为明晰,便于在刑法立法上制定科学合理的法定刑,所以,传统的刑法理论观点是比较科学的,不可动摇。
复合罪过形式理论强调,法律的模糊性是绝对的,并以此为前提,得出间接故意和过于自信的过失是无法界分清楚的结论。但是,它忽视了法律具有相对明确性的特征。人的认识是具有层次性的,在一定层次里,法律语词具有明确性,而在很深的层次里才具有模糊性。从立法角度看,法律的明确性要求,如果法律在一定范围内能明确将两事物区分清楚时,就应予以明文区分,以保证法律的贯彻实施,我国和其他一些国家的刑法将间接故意和过于自信的过失已经明确予以划分,并赋予了各自的特征,经过长期司法实践证明,这种划分是具有较强的科学性的。我国不可盲目地仿效英美刑法,将罪过划分为故意、轻率和过失三种,将间接故意和过于自信的过失合并为所谓的复合罪过(即轻率)。
提出复合罪过形式主张的重要理由之一是,间接故意与轻信过失相比,有时很难分清孰轻孰重。但是,前文已清楚地阐明,从总体上看,间接故意的主观恶性大大超过过于自信的过失,而与直接故意的主观恶性接近。既然间接故意的主观恶性在总体上大大超过了自信的过失,因此,当犯罪客体、犯罪客观要件、犯罪主体相同或相近时,在立法上两者所确定法定刑就应有较大的区别,以遵循罪刑相适应原则,即在这一情况下,间接故意犯罪的法定刑应大大高于过于自信过失犯罪。不可否认,在各具体犯罪中,间接故意的主观恶性有强弱之分,过于自信过失的主观恶性也有强弱之分,当过于自信过失中强主观恶性与间接故意中的弱主观恶性接近甚至相同时,这一过于自信过失犯罪的法定最高刑和间接故意犯罪的法定最低刑就可能相同或相近,但是,总体上间接故意犯罪的法定刑是高于过于自信过失犯罪的法定刑的。如果确认复合罪过形式的存在,并使复合罪过犯罪具有同一法定刑,就必然会导致立法上的罪刑不合理,从而有违于罪刑相适应的原则。可见,我国《刑法》没有必要确立复合罪过形式。实际上,我国《刑法》也未确立有复合罪过形式,目前而言,复合罪过形式的提法也仅仅是一种理论主张,是一种并不科学的理论主张。
杜绝复合罪过形式就可以使现有罪过理论框架不变,并可防止罪过理论与其他理论或规定相冲突,例如,“过失犯罪,法律有规定的才负刑事责任”的规定以及现有累犯理论等都得以相对稳定,这样,减少了不必要的理论冲突。反之,如果在立法上确定了复合罪过形式,那么,我国刑法中罪过理论将变得不科学,并导致立法上的罪刑不相称、混乱,在司法上,由于司法机关不需要分析行为人主观方面究竟是间接故意抑或是过失,即可以复合罪过犯罪论处,所以,很容易导致适用刑罚的不公,从而违背罪刑相适应原则。可见,在立法上杜绝复合罪形式才是明智之举。
四、具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定
复合罪过形式理论的提出,其实是由于对具有双重危害结果的犯罪的罪过形式争论而引起的。所谓具有双重危害结果之犯罪,是指刑法规定的、一个危害行为造成一个基本危害结果和一个加重危害结果、且只有出现了加重结果才能构成犯罪的犯罪。它具有以下特征:(一)该种犯罪具有两个危害结果,其中,一个是基本危害结果,另一个是加重危害结果(二)该种犯罪的基本危害结果是遭损害的国家某方面的管理制度(这一特征说明这种犯罪一般为法定犯罪而非自然犯罪---笔者注),而加重危害结果则是在基本危害结果产生的同时或之后而出现的加重结果,在条文上往往表述为“致使发生重大事故或造成其他严重后果”、或“致使发生重大伤亡事故”、或“造成重大损失”、或“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”等。(三)这两个危害结果均属于犯罪构成的必备要件。该种犯罪只有出现了加重结果才能构成犯罪,假若仅出现基本危害结果,还不能构成犯罪。这一特征使其与结果加重犯区分开来,例如,故意伤害(致人死亡)罪属于结果加重犯,它在仅出现基本危害结果的情况下,也可构成犯罪。(四)这两个危害结果由一个危害行为同时或先后造成。例如,滥用职权罪即属于具有双重危害结果之犯罪。滥用职权罪具有两个危害结果,其基本危害结果为遭损害的国家机关的管理制度,其加重危害结果是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”,这两个危害结果均属于该罪犯罪构成的必备要件,均由滥用职权的危害行为造成。
我国犯罪构成理论在否定复合罪过形式可成为主观要件的罪过形式种类后,应另辟蹊径来解决具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定问题。笔者认为,可通过明确具有双重危害结果之犯罪的罪过形式之确定标准来达到这一目的。
对于前述具有双重危害结果的罪种,其罪过形式的性质在理论上存在纷争,有的认为是故意,有的认为是过失,还有的认为既可以是间接故意也可以是过失(即复合罪过)。目前,我国法学界对罪过心理的鉴定标准(即某种犯罪的罪过心理状态是针对危害结果而言,还是危害行为而言)看法不尽一致,出现结果标准说(罪过的核心在于危害结果的心理态度)、行为标准说(罪过核心在于对危害社会行为的心理态度)和双重标准说(罪过的核心不仅在于对危害行为的态度,而且在于对危害结果的态度)。(13)笔者赞同结果标准说,因为鉴定罪过心理的标准必须以刑法的规定为依据,《刑法》第14、15条所说的“明知”、“预见”是指对危害社会结果“认识”;“希望”、“放任”、“轻信能够避免”是指对“危害社会的结果”的态度,罪过的核心应是危害社会的结果。(14)对于前述具有双重危害结果的犯罪来说,其罪过的鉴定标准是针对基本危害结果还是加重危害结果呢?笔者认为,对于不同的罪种,立法者可以根据立法的需要,或确定以对基本危害结果的心理态度为标准来确定其罪过形式,或确定以对加重危害结果的心理态度为标准来确定其罪过形式,这要具体问题具体分析。
(一)具有双重危害结果之犯罪的罪过心理模式
从理论上看,具有双重危害结果之犯罪的罪过心理模式可能有以下几种:
1、对基本危害结果为故意,对加重危害结果也为故意。
2、对基本危害结果为过失,对加重危害结果也为过失。
3、对基本危害结果为过失,对加重危害结果为故意
4、对基本危害结果为故意,对加重危害结果为过失。
5、对基本危害结果为故意或过失(复合罪过),对加重危害结果为故意。
6、对基本危害结果为故意或过失(复合罪过),对加重危害结果为过失。
7、对基本危害结果为故意或过失(复合罪过),对加重危害结果也为故意或过失(复合罪过)。
8、对基本危害结果为故意,对加重危害结果为故意或过失(复合罪过)。
9、对基本危害结果为过失,对加重危害结果也为故意或过失(复合罪过)。
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网络空间言论自由的法律界限初探
——美国相关经验之述评

秦前红* 陈道英**


目 录
一、言论自由及其法律界限
二、网络与言论自由传统法律界限的冲突
三、美国的经验
四、总结

美国历来是一个重视言论自由的国度,它不仅将言论自由规定在宪法修正案的第一条,而且一直致力于探索言论自由的法律界限,并先后形成了“危险倾向原则”、“煽动原则”、“明显且即刻的危险原则”等一系列适用原则。随着人类进入网络时代,网络技术与传统的言论自由的法律界限之间的冲突也日益凸现出来。那么,究竟应该在网络世界中对言论自由施以什么样的法律限制呢?美国作为网络的发祥地和世界上在网络立法上起步最早的国家之一,早在1996年就开始了这方面的探索并取得了一定的成绩。1对于我们这样一个无论是在网络基础设施还是在网络立法上都还处于起步阶段的国家而言,美国在网络言论自由的保护方面取得的经验无疑具有重要的借鉴意义。

一、言论自由及其法律界限

在美国,人们对于言论自由的认识是非常宽泛的,除了口头言论之外,书面表达、音乐、绘画甚至行为,都有可能受到第一条修正案的保护。这或许与修正案的表述有关:“国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止宗教活动自由;限制言论自由或出版自由;……”2根据修正案的这一表述,除了出版、集会、结社、请愿,其他表达公民意见的行为都可以涵盖在“言论自由”这一范畴之内。正是由于对言论自由的认识如此宽泛,因此在司法实践中最高法院实际上将“言论”分为三类:纯粹言论、象征性言论(symbolic speech)以及附加言论(speech-plus-conduct)。所谓纯粹言论是指“口语、文字、图画、音像、肢体语言等纯粹用于表达、展现思想、技艺等而不与外界或他人直接发生物理学意义上冲突的形式、手段”;象征性言论则是指“所有目的在于表达、沟通或传播思想、意见等观念性质的因素的行为”,如焚烧国旗、佩带黑纱等;而附加言论即语言加行动,它是指“在设置纠察线(或警戒)、游行、示威时,言论混合着行动的情况”。3由于这三种言论给社会秩序造成危害的可能性大小不一,因此法院对它们形成了不同的法律界限。
在这三者之中,纯粹言论被认为应该受到最高的保护,象征性言论被认为“非常近似于‘纯语言’”,4而附加性言论则被认为应受到最严厉的限制,因为“它是在没有交流作用的行为环境中的语言表达形式”5。由于纯粹言论的保护原则较其他两种复杂,因此本文将首先讨论象征性言论和附加言论的法律界限。象征性言论与附加言论在保护原则上有着重合的地方,即它们均可以适用利益平衡原则。利益平衡原则形成于1968年的“合众国诉奥尔布莱恩”一案。在该案中,首席大法官沃伦代表最高法院首先提出了在把言论和非言论结合在行为中时,只有在满足下列条件的情况下对非言论部分进行限制才是合宪的:(1)规定必须促进重要的或实质性的政府利益;(2)政府的利益必须与压制自由表达无关;(3)对所提出的自由带来的附带限制不得大于促进政府利益所需要的程度。6尽管“奥尔布莱恩原则”既适用于附加言论也适用于象征性言论,但二者在适用条件上还是存在一定的差异的:附加言论的案件一般都适用利益平衡原则,但是如果政府对象征性言论的限制已经构成了内容限制,7那么法院将转而适用严格审查标准,也就是说政府必须证明审查中的法律是严格地为实现政府首要的或切身的利益而制定的。8另外,在实践中,尽管在这种“附加言论”案件中采用了利益平衡原则,但最高法院往往赞成对附加言论实行管制。9由此可见,法院对待附加言论的态度要比对待象征性言论严厉的多。
如同上文所提到的,美国最高法院认为纯粹言论应该受到最高的保护。那么,对于纯粹言论什么样的法律限制才是合宪的呢?首先,法院将言论分为可以根据其所传达的信息进行限制的和只能进行“内容中立”限制的言论。之所以对言论进行这样的划分,是因为人们认为第一条修正案只对能够促进它所蕴含的价值的言论提供保护。因此,凡是不能在一定程度上促进第一条修正案所蕴含的价值的言论,如淫秽言论、虚假陈述、商业广告等,要么不应受第一条修正案的保护,要么只应受到最低的保护。对这些言论,法律得根据其内容对其进行限制。同样,对于这些得基于其内容进行法律限制的言论又可进一步划分为“高价值言论”和“低价值言论”。10其中“高价值言论”指的主要是危险思想和信息,如呼吁人们抵制征兵等;“低价值言论”则是指商业言论、不正当言论等蕴含第一条修正案价值较少从而也应受较少保护的言论。11在对待言论自由的法律界限这一问题上,如何对得基于其内容进行法律限制的言论设置法律界限构成了宪法学者和法院探索的重点,同时也构成了美国法院“对限制的限制”的原则中最为复杂的一部分。现行的对这类言论进行法律限制的原则主要包括霍姆斯——布兰代斯原则(即“明显且即刻的危险原则”)、模糊和过宽原则以及事前审查原则。12但是,两相比较,法院在对待“低价值言论”的法律限制上比对待“高价值言论”的态度要宽容的多。至于受到第一条修正案完全保护的言论,法律对其进行限制的理由则必须与其所传达的内容无关,即只能对发表言论的时间、地点和方法进行限制,如禁止在医院附近进行嘈杂的演讲。13当然,根据ACA v. Dounds14一案所确立的“逐案权衡”原则,政府如果能够证明它对于限制“内容中立”言论具有一定程度的正当利益,也可以根据它的内容对其进行法律限制。15
众所周知,在对待言论自由的法律限制上历来有两种态度,即绝对主义和相对主义的态度。而不论是从各国立法、各种人权公约,还是从学者们的论述来看,相对主义都可以说占据着主导地位。16即使是绝对主义论者,如米克尔约翰,也并非认为无论对什么样的言论都不能施以法律的制约。17既然相对主义已成为各国的共识,那么必然会涉及到什么样的法律界限才不会侵害受到宪法所保护的言论自由这一问题。为了寻找合宪的法律界限,各国一般采取的都是利益衡量的方法,即将某一言论可能促进的利益与可能损害的利益两相比较,从而决定是否对其进行限制的方法。然而,面对不同类型的言论,人们所面临的具体的利益选择也将是不同的。以政治性言论和商业性言论为例,人们一般都认为对于政治性言论应给予最高的保护,而对于商业性言论的法律限制则是更为可以接受的。这样,我们就有必要对各种言论进行科学的划分,并针对不同类型的言论确立不同的保护原则。比如上文所讲到的美国对于言论自由的几种类型的划分及各自的保护原则,就是美国人根据自己对于言论自由的理解,从自己的价值观出发,经过几十年的研究和探索所最终确立下来的。我们可能会不赞同其中某些具体的观点,如我们可能会不赞同将行为归入言论自由的范畴之中,也可能会不赞同对不正当言论提供保护,但我们不能否认这种对言论进行划分的方法与我们笼统地对言论自由进行限制的方法相比,是更有利于保护言论自由的。

二、网络与言论自由传统法律界限的冲突

进入20世纪之后,科技革命的深入发展带来了传播方式的重大变革,广播、有线电视、电影、直至今天的国际互联网,这些新的传播方式的出现大大的丰富了人们的生活,但同时也给言论自由的保护带来了许多难题。象1969年的Red Lion Broadcasting Co. v. FCC案18、1978年的FCC v. Pacifica Foundation案19,以及Kovacs v. Cooper20案等都是新的传媒与言论自由传统的法律界限产生冲突的实例。与这些案件所涉及的广播、有线电视及音像相比,网络对人类的通讯传播方式乃至生活方式的影响都是更为革命性的,因此它与言论自由的传统法律界限所产生的冲突也将更为激烈。
在网络产生之初,由于对这种新兴的传媒的发展趋势缺乏认识,以及考虑到网络对信息的自由流动的特殊要求,各国并没有针对网络进行专门的立法;同时由于司法机关和学者们对于既存法律是否同样适用于网络未能达成共识,因此导致了网络实际上处于法律规范之外,这也就是所谓的“Non-regulation"时代21。但是这样做的结果却是网上赌博、色情、暴力、宣扬种族歧视等的言论泛滥。根据2000年召开的“防止利用互联网传播种族仇恨”大会公布的统计数字,1995年互联网上仅有一个传播种族仇恨的网站,到2000年中期此类网站已经超过2000个,仅德国就有500多个这类非法网站。22鉴于这种情况,各国逐渐认识到网络这个虚拟的空间也需要法律的规范,从而从90年代中后期开始逐步加强网络立法的工作,一系列电信基本法、电子商务法、网络安全法、保护知识产权和信息自由的法律法规等相继在美、英、德、俄等国出台,网络开始由non-regulation时代走向regulation时代。但是规范网络世界的工作是不可能一蹴而就的。基于网上的基本行为方式就是信息的传播,网络立法首先需要解决的一个问题就是,对于网上的言论(或信息)什么样的法律限制才是合宪的。而由于网络具有许多不同于传统传媒的特殊性质,要规范网络言论就不能套用传统的模式而必须寻找新的法律界限。
具体而言,笔者认为网络具有以下不同于传统传媒的特殊性质。
一、网络是“无中心化的”(decentralized)。也就是说,网络向所有人开放,在网络上无所谓信息的提供者和使用者之分,也不需要所谓的把关人(gatekeeper),23每一个网络用户都同时既可能是信息的使用者,也可能是信息的提供者。因此网上信息源的数量“只受到希望进入(互联网)的用户人数的限制”24,在互联网上可以说是存在着趋于无限的信息提供者,或称信息源。这也就意味着在网络上信息的多样性可以达到最大化。而传统的媒介则与互联网完全不同。以广播为例。广播领域中几乎所有的信息内容都是在外部被中介人所拥有,他们控制着内容的生产和选择,还有发布的步骤、次序和时间。25这样,广播所传播的信息的多样性必然大打折扣。而言论自由的一个基本的要求就是多样化,即允许不同意见的存在。无论是密尔的自由论还是霍尔姆斯的“自由市场论”,都强调意见或观点之间的自由竞争对于获知真理的重要作用,而获知真理正是言论自由的主要价值之一。26因此才有学者认为信息源多样性的最大化是言论自由发挥其价值的最基本的条件之一。27网络“无中心化”的特点决定了它可以做到信息多样性的最大化,从而也决定了网络在所有的传媒中最有利于言论自由价值的发挥。
二、网络具有交互性的特点。所谓交互性指的是由用户控制信息的交换而不是中介人,28这也就意味着用户有可能对自己接受的信息进行选择。根据罗杰?菲德勒对传媒的划分,传媒一般可以分为人际领域、广播领域和文献领域。29一般而言,只有人际领域才存在着互动的特点。传统的媒介,例如广播、电视或书籍、报纸、杂志,都只能归入广播领域和文献领域,而在广播和文献传播领域中,信息总是从发送者流向接收者,用户基本上都是被动的接受信息的,因而在这两个领域中不具有交互性的特点。30只有网络可以涵盖所有这三个领域,也只有网络的用户才可能主动的选择甚至影响所接受的信息。例如网上聊天就是一种典型的交互式传播方式。考察以往美国政府以立法规范传媒的历史,法院之所以认为这种限制言论的立法符合宪法,主要是因为身处传统的媒介中用户无法控制信息的交换,为了维护国家安全、社会秩序和公民的其他利益,这种限制才显得尤为必要。31而网络用户不同于传统传媒的用户,网络信息的交换可能由用户来控制,这就为控制网络上的不良信息提供了一条新的途径。
三、网络具有多样性的特点,不仅其载体具有多样性,其内容也呈现出多样性的特点。传统传媒,如广播,只能以声音的形式传播信息,电视也至多只能结合图像与声音两种形式,而网络除了可以传送文本之外,还可以传送声音、图像和影片,并且可以建立超文本链接。网络言论载体的复杂性决定了网络言论法律界限的复杂性。另外,正如上文中提到的,网络涵盖了人际、广播和文献三个领域,如聊天室应归入人际领域,网上电视节目的实时播放应归入广播领域,而新闻组、资料检索系统等又似应归入文献领域。而法律对这三个领域的言论进行限制时的严格程度是不一样的。一般而言,法律对广播领域的限制要较文献领域为严格,而对文献领域的限制又较人际领域为严格。同时,网上既存在着一般的言论,如聊天室和电子邮件,也存在着政治言论和商业言论。对这些不同种类的言论进行法律限制时也必须不同情况不同对待。网络的这种复杂性决定了如果要对网络言论实施某种法律限制,如何划定这条法律界限将是一件非常复杂的工作。这也是对于网络不可以机械套用以前的法律界限的一个重要原因。
四、网络用户具有匿名性的特点。这也就意味着用户在这个虚拟的世界中的身份可以与他在现实世界中的身份毫不相干,因此一旦用户匿名上网,政府将很难查出用户的真正身份。而在美国,用户在网上隐匿自己身份的权利已经通过ACLU v. Miller32一案得到了联邦地区法院的确认。由于网络是无中心化的,任何用户都可以在网上发布信息,在这种情况下,即使政府针对网络言论制定了法律加以限制,而某个用户的言论也确实触犯了这一法律,但如果该用户隐匿了自己的身份,政府也将难以找到该言论的负责人,法律也就会失去意义。这就意味着仅仅依靠法律来控制网络言论并不是解决问题的最好途径,对待网络这种高科技的产物,更应辅以技术的手段来解决这一问题。
从以上分析可以看出,网络言论自由法律界限的确定的确是一件非常棘手的工作。那么,对于网络言论自由究竟应该施以什么样的法律界限呢?从笔者掌握的资料看来,美国的学者对此多持比较谨慎的态度。有的学者坚持对网络言论无论其内容为何都只能进行“内容中立”的限制,即只能对发表言论的时间、地点、方式进行限制;33也有的学者认为只有在人们完全了解因特网和在下级法院的有关判决经受了考验之后,国会或最高法院才能制定有关限制规范(definite regulation)。34
笔者较为赞同这种谨慎的态度,因为首先网络言论主要是以文字、声音、图片、影片等形式表达出来的,不可能涉及行为,因此可以肯定的说,网络言论都属于纯粹言论。根据最高法院对待纯粹言论的传统态度以及纯粹言论本身的性质,即使存在以立法限制网络言论的必要也必须非常谨慎。其次,对纯粹言论的分类也应该适用于网络言论,对于不同种类的网上言论应该适用不同的保护原则。例如对于商业广告、“不正当言论”(indecency)等“低”价值言论,就可以考虑以比较宽松的原则进行法律限制。至于淫秽言论等不受第一条修正案保护的言论,即使是在网络空间中也是不应该受到保护的。而对于属于“内容中立”限制的言论,在制定法律进行限制时就应主要进行“时间、地点、方式”的限制。
总的说来,由于我们目前对于网络的认识仍然较少,而网络基于其无中心化的特点又较其他的传媒都更加有利于言论自由价值的发挥,因此我们在制定法律限制网络言论的时候不可操之过急而必须小心谨慎。

三、美国的经验

尽管学者们对于第一条修正案在网络空间中的适用存在许多的争论,而且这场争论随着网络的发展还将继续下去,但是无疑能够在这场争论中起决定性作用的,还是国会和最高法院。同时,由于美国特殊的司法审查制度,可以说这场争论的最终决定权掌握在最高法院的手中。考虑到Reno v. ACLU一案所涉及到的CDA法案35是国会规范网络最早的努力之一,以及CDA被判违宪后产生的重大影响,下面笔者将首先就该案具体介绍一下最高法院对待第一条修正案在网络空间中的适用的态度。
CDA是《1996电信法》的一部分,它之所以引起争议是因为CDA宣布通过网络向不满18周岁的未成年人"传播猥亵言论或‘不正当’信息(indecent material)"的行为属刑事犯罪,可被判处两年以下监禁及250,000美元以下的罚款。36而根据以往的宪法判例,“不正当言论”与猥亵言论(obscenity)的性质是完全不同的:猥亵言论不受第一条修正案的保护,“不正当言论”却是受到保护的。37很明显,该法案是国会企图以未成年人保护为突破口,像以往对待广播一样以立法对网络言论实施控制的一个尝试。如果法院判决ACLU败诉,那么政府的这一尝试就获得了成功,网络也就将处于政府的控制之下。但是如果法院判决政府败诉,那也就等于同时宣告网络言论是不受政府干涉的,或者至少是不受到政府严厉干涉的。
1997年6月26日,最高法院对Reno v. ACLU案做出终审判决,CDA最终被判违宪。笔者认为,在这一具有重大历史意义的判决中,至少有以下几点是应该引起我们的注意的。
首先,法院充分注意到了网络这一新兴科技的产物,并对其做出了中肯的评价。鉴于该案发生于1997年——网络发展的初期,法院对网络所作的这些评价在现在看来虽然可能有欠深入,但在当时还是难能可贵的。在该案判决词第一部分中,法院首先对因特网作了一个整体的评价,称其为 “一种独特的、全新的全球通信媒介”。紧接着,法院又对网络用户通过网络进行交流和获取信息的方式进行了大致的分类,将其分为电子邮件、自动邮件列表服务(mail exploders)、新闻组、聊天室、和万维网(即网络的搜索功能)。这一分类即使在今天看来也仍然是适用的。同时,法院也注意到了网络无中心化的特点,指出“在网络上没有哪个组织可以控制用户的接入,也没有哪一个中心点(centralized point)可以将任何私人网站或服务商(individual web sites or services)从网络上驱逐出去。” 可以说,法院的这些评价不仅构成了进行该案判决的基础,也为我们探索网络空间言论自由的法律界限提供了一个基本的前提条件。
其次,在反驳政府关于援用有关广播的宪法判例以说明自己有权对网络这一传媒进行控制的观点时,史蒂文斯法官代表最高法院阐明了网络应该有其独特的适用原则。史蒂文斯法官认为,最高法院以前允许政府对广播实施控制主要是基于以下考虑:第一,政府有长期以来对广播业实施比较广泛的控制的历史;第二,广播的所需占用的频道是一种具有“稀缺性”的资源;第三,广播具有“侵略性”,即用户对信息的接受是没有控制权的。虽然在历史上存在着允许政府对广播实施控制的宪法判例,但同时也有判例表明不同的传媒基于其各自的特点应该适用不同的原则。而广播所具有的这些导致政府控制的特点在网络空间中并不存在:第一,政府并没有对网络控制的历史,相反,政府对网络自其诞生之日起一直采取的是放任的态度;第二,网络不像广播那样具有“侵略性”。在这里史蒂文斯法官特别强调指出网络上的信息不是不请自来地“入侵”用户的家庭或出现在其电脑上的,用户不大可能“偶然”地接触到某些内容;第三,与国会当初制定规范广播业的法律时不同,网络不应被当作一种“稀缺”的昂贵商品;网络为所有的人提供了一种相对不受限制的、低廉的交流途径。因此,史蒂文斯法官最后总结到:“我们的判例并没有提供允许政府对这种媒介(指网络,笔者注)进行审查的程度的标准。”
最后,法院再次表明了对言论自由的价值的重视和捍卫言论自由的决心。这也就意味着,除非有特别充足的理由,否则法院是不会允许国会对网络言论基于其内容而以立法的形式加以限制的。如同本文第一部分中所提到的,政府虽然在一般情况下不能对“内容中立”言论进行基于内容的限制,但是如果政府可以证明它对于限制“内容中立”言论具有一定程度的正当利益,也可以根据它的内容对其进行法律限制。在本案中,政府为了证明CDA的合宪性,提出自己制定CDA是为了保护未成年人免受“不正当言论”的侵害,如果法院判决CDA违宪,那么未成年人的利益就将无法得到保护。这时,法院就必须运用“逐案权衡”原则判断保护网络言论自由的利益与政府所谓的保护未成年人的利益何者为重。如果判决CDA合宪,就意味着法院认为保护网络言论自由的利益不足以与其他利益相抗衡,这样政府在以后制定法律限制网络言论的时候就将会有可能为了其他利益而轻易牺牲言论自由;而如果判决CDA违宪,政府亦将有可能在制定涉及网络言论的法律时裹足不前。最终,法院还是选择了言论自由。这也就相当于向世人宣告美国最高法院认为言论自由在一个民主的国家中应该具有最高的价值。正如最后史蒂文斯法官在总结部分所写道的:“作为宪法传统,在缺乏相反的证据的情况下,我们认为政府(对网络)进行基于言论内容的限制只会限制思想的自由交换而不是促进它。在一个民主的社会中,与控制言论所能带来的理论上的、未经证实的利益相比,促进表达自由的利益要重要得多。”
在Reno案之后,美国最高法院及其下级法院又在ACLU v. Miller、Multnomah County Library v. U.S.A.、American Library Association v. U.S.A.、Ashcroft v. ACLU等一系列案件中延续了最高法院在Reno案中的判决思路,38相继判决CIPA(《儿童在线保护法》)、COPA(《在线儿童保护法》)等有关限制网络言论的法律违宪。当然,我们也要看到,尽管CDA等法案最终被判违宪,但是最高法院也并非主张对“不正当言论”等不良信息应该听之任之、不闻不问。它只是反对以法律来限制言论自由,至于通过“过滤技术”39、授权父母等方式来保护未成年人及网络用户还是得到法院支持的。40当然政府也不得强制用户使用“过滤技术”,否则也将构成对第一条修正案的违反。41同时,法院认为对于网络上与聊天室等不同的部分,如商业站点等,还是可以以法律来规范的。42
从Reno v. ACLU到Ashcroft v. ACLU这一系列的案件的判决中可以看出,最高法院对待网络言论的态度基本上可以用一句话来概括,那就是:法律慎行(只允许内容中立的法律限制)、倚重技术、授权父母(用户控制)。


四、总结

上面我们从Reno v. ACLU案出发,简略地阐述了一下美国最高法院对待网络言论自由的态度。其实不独是美国,日本、澳大利亚、新加坡、德国等国家在对网络言论的法律界限上也都进行了卓有成效的探索并取得了一定的成绩。以网络立法开始较早的德国为例。德国以其《多媒体法》而在网络立法领域著称于世。这部《多媒体法》在涉及网络言论的法律界限上主要表现在对青少年的保护上。43它采取了分阶段的方法,将有关青少年保护的内容分为三个阶段。第一阶段是禁止刑法上、违反秩序法上违法的产品、服务;第二阶段是以联邦检查处列举有害但并非禁止的产品、服务,散布者必须在技术上预防确保不使青少年获得;第三阶段是课服务提供商以聘请青少年保护人员之义务。从以上内容可以看出,首先该法将可能遭到限制的内容分为“禁止的”和“有害但并非禁止的”两种,从而为保护网络言论的多样性提供了前提条件;其次,要求散布者“在技术上预防确保不使青少年获得”和“聘请青少年保护人员”的规定都充分体现了立法者对网络特殊性质的考虑。除德国外,澳大利亚的分级管理制度和新加坡的行业自律及用户自我负责的制度也是比较有特色的。44
反观我国的网络立法,我国虽然注意到了网络与现行法律的冲突和网络技术的发展所带来的立法空白,从而对《著作权法》等法律进行了修订,并针对互联网制定了一系列行政法规和规章,但无疑仍存在着立法规格较低、质量不高的缺点。随着网络在我国的普及以及电子政务和电子商务的发展,以法律的形式对网络进行规范的必要性是不言而喻的。从以上对各国网络立法,尤其是对美国最高法院对网络言论自由的法律界限的态度的分析看来,笔者认为,我国将来在制定法律以规范网络言论的时候,有以下几点是应该引起我们的重视的。

宁夏回族自治区禁牧封育条例

宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区禁牧封育条例

宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告

第八十五号


《宁夏回族自治区禁牧封育条例》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2011年1月7日通过,现予公布,自2011年3月1日起施行。



宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会

二〇一一年一月七日


宁夏回族自治区禁牧封育条例

(2011年1月7日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)


第一章 总 则

第一条 为了保护和培育林草植被,改善生态环境,维护生态安全,实现经济社会和生态环境的协调发展,根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》和有关法律、法规的规定,结合自治区实际,制定本条例。

第二条 自治区行政区域内的禁牧封育活动,适用本条例。

第三条 本条例所称禁牧封育,是指为保护生态植被,在一定时期内对划定的草原(包括草山、草坡、人工草地、河滩草地)和林地等区域围封培育并禁止放养牛、羊等草食动物的管护措施。

第四条 禁牧封育工作应当遵循统筹规划、保护优先,封育结合、注重实效的原则。

第五条 县级以上人民政府负责组织实施禁牧封育工作,建立健全工作协调机制和目标考核机制,将禁牧封育工作纳入环境保护和生态建设规划,所需经费列入本级财政预算。

第六条 县级以上人民政府农牧、林业主管部门按照各自职责负责本行政区域内禁牧封育的监督管理工作。

发展和改革、财政、公安、环保、农垦等有关部门,应当按照各自职责,共同做好禁牧封育有关工作。

乡(镇)人民政府具体负责辖区内禁牧封育和舍饲养殖的组织实施工作。

第七条 各级人民政府应当加强对禁牧封育工作的宣传,对在禁牧封育中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励。



第二章 保护和管理

第八条 自治区人民政府应当根据草原、林地生态预警监测情况,决定在一定时期内对全区或者部分地区的草原和林地禁止放牧。具体禁牧的时间、范围及其解除办法由自治区人民政府决定。

第九条 在禁牧区域内禁止下列活动:

(一)放养牛、羊等草食动物;

(二)破坏、盗窃、擅自移动禁牧的标志、围栏设施;

(三)法律、法规规定禁止的其他活动。

第十条 禁牧区域内的草原、林地所有人和使用人应当遵守下列规定:

(一)遵守草原、林地保护的法律、法规,履行合同约定的管护义务;

(二)巡逻管护;

(三)建设、改良和培育草原、林地;

(四)制止放牧和破坏围栏设施等行为,并及时报告当地乡(镇)人民政府或者农牧、林业主管部门。

第十一条 县级人民政府农牧、林业主管部门和乡(镇)人民政府应当加强对禁牧区域的管理,制定管护制度,落实管护责任。

农牧、林业主管部门应当按照各自管理职责,在禁牧区域的主要出入口、围栏区域、人畜活动区域设立草原、林地保护标志和界桩、护栏、标牌等设施,公示禁牧要求。

第十二条 禁牧区域内,国有企事业单位管理的草原、林地,由国有企事业单位负责管护;村集体经济组织管理的草原、林地,由村集体经济组织负责管护;通过承包、租赁、拍卖等形式获得使用权的草原、林地,由使用人负责管护。

第十三条 县级以上人民政府应当根据国家和自治区规定对禁牧区域内的单位和个人给予生态保护补偿和奖励。

第十四条 对禁牧区域内的牛、羊等草食动物实行舍饲养殖。县级以上人民政府对实行舍饲养殖的养殖户应当给予粮食、资金、技术等方面的补助和扶持。

第十五条 县级以上人民政府应当增加草原、林地建设投入,支持、鼓励单位和个人采取补播、补种、围栏等措施,改良、培育草原、林地,恢复生态植被。

第十六条 县级以上人民政府农牧、林业主管部门应当加强对禁牧区域内的草原、林地生态植被恢复效果的监测预报,并定期向本级人民政府报告监测结果。

第十七条 各级人民政府应当加强禁牧区域内农村产业结构调整,引导、扶持适宜当地发展的产业,促进农民增收。

第十八条 对得到有效恢复的草原、林地应当科学利用。具体办法由自治区人民政府制定。



第三章 监督和检查

第十九条 县级以上人民政府农牧、林业主管部门和乡(镇)人民政府应当建立禁牧区域的巡查制度、举报制度和情况通报制度,加强对禁牧封育工作的监督检查。

对违反本条例规定的行为,公民有权举报;接到举报的农牧、林业主管部门或者乡(镇)人民政府应当及时受理查处。

第二十条 农牧、林业主管部门和乡(镇)人民政府监督检查人员履行监督检查职责时,有权采取以下措施:

(一)要求被检查单位或者个人提供相关的文件和资料,并可以进行查阅或者复制;

(二)要求被检查单位或者个人对草原、林地权属等情况作出说明;

(三)进入违法现场进行拍照、摄像和勘验;

(四)责令停止违法行为;

(五)实施行政处罚。

第二十一条 有关单位和个人应当支持和配合农牧、林业和乡(镇)人民政府监督检查人员的监督检查工作,不得拒绝或者阻碍监督检查人员依法执行职务。

监督检查人员在履行监督检查职责时,应当向被检查单位和个人出示执法证件。



第四章 法律责任

第二十二条 违反本条例第九条第一项规定,在禁牧区域内放牧的,由县级以上人民政府农牧、林业主管部门或者乡(镇)人民政府责令改正,给予警告,可以并处每个羊单位五元以上三十元以下的罚款;对林木造成毁坏的,除依法赔偿损失外,由县级以上人民政府林业主管部门责令补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木;拒不补种树木或者补种不符合规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付。

第二十三条 违反本条例第九条第二项规定,破坏、擅自移动禁牧标志、围栏设施的,由县级以上人民政府农牧、林业主管部门或者乡(镇)人民政府责令限期恢复原状,并处一百元以上二千元以下的罚款;逾期不恢复的,由农牧、林业主管部门按照各自职责代为恢复,所需费用由违法者承担。

第二十四条 农牧、林业主管部门和乡(镇)人民政府工作人员在禁牧封育管理过程中,对在禁牧区域内放牧的行为不依法查处或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予处分。

第二十五条 阻碍监督检查人员依法执行职务的,由公安机关依法处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十六条 当事人对农牧、林业主管部门和乡(镇)人民政府作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。  



第五章 附 则

第二十七条 本条例自2011年3月1日起施行。